美國國會再度對中國大陸出招，由民主黨籍的參議院外交委員會主席梅南德茲(Robert Menendez)及共和黨首席議員葛理漢(Lindsey Graham)，所領銜提案的「台灣政策法」於9月14日在外委會以17票贊成、5票反對而通過。由於此法案的內容涉及許多對於美台政治與軍事關係的修訂，將大幅增進美台的官方性質，大陸認為嚴重違反一個中國原則，事前即已強力反對，隨著此法案的發展，必將嚴重牽動美中台關係。

目的為選舉利益及抗中

此法案原本在今年的7月中即要審議，因為共和黨議員要求需要時間研議而延遲，其後在8月初時，又因要審查芬蘭及瑞典加入北約的提案而延審，但實質的原因之一則是，眾議院議長裴洛西訪台，引發大陸對台舉行大規模軍演，在白宮的勸說下而暫緩審查。

該法案的提出，正是在兩位領銜提案人於今年4月組團來台訪問，提出要台灣購買24架波音787客機之後，華航公司也於8月30日經董事會決議，將採購16架波音787，明顯有議員藉此法案施壓台灣購買其選區製造的客機，民進黨政府也願意配合的政商利益交換。

除顯而易見的商業利益之外，近年來美國國會基於「拉台抗中」的思維，頻頻通過各項友台法案，逐次強化美台關係。此次「台灣政策法」之所以引發各界關注，正如同梅南德茲所說，是自《台灣關係法》於1979年生效以來，美國對台政策最全面的修訂，內容涉及許多關於美台實質關係及台灣主權地位的修改。

法案具政治、軍事敏感性

法案內包含許多政治及軍事上敏感性極高的條款。例如將台灣駐美國的代表機構名稱由「台北經濟文化代表處」，更名為「台灣代表處」；要求美國在台協會台北辦事處處長的任命，應比照美國駐外大使的提名程序，須經參議院確認同意，且職稱改為「代表」；要求美國國務卿在法案生效90天內，廢除任何限制美台互動、不允許台灣在聯邦機構內展示具主權象徵符號的國旗或軍服的內規，這些措施等同視台灣為與美國有正式邦交關係。

法案也觸及台灣的國家定位。在法案中要求，美國政府應澄清聯合國2758號決議，僅承認中華人民共和國在聯合國的代表權，但並未處理台灣在聯合國的代表權及參與相關組織的問題，並主張該決議對於中華人民國共和國與台灣的關係未採取立場。此舉等於質疑，甚至否認中華人民共和國與台灣的關係，完全違背了大陸一貫以來的主張：台灣是中國的一部分，2758號決議既承認中華人民共和國代表全中國，台灣也無權利再參與聯合國及其相關的國際組織。

在軍事層面上，該法案將賦予台灣「主要非北約盟友」地位，加速提升台灣獲得美國武器的品質及數量。未來4年，將提供台灣45億美元的軍援及20億美元軍事貸款，以購買美國武器。在武器的性能上，將《台灣關係法》中提供台灣「防禦性武器」，改為「可嚇阻解放軍侵略行為之武器」，這些措施將實質提升美台的軍事合作關係，將台灣視為重要的軍事盟友，並提升售台的武器質量，甚至具有「嚇阻性」的能力，攻擊性能力將更為強大。

另一令人注目之處在於，法案還要求美國總統對於大陸若對台灣採取大規模惡意行徑，對台灣治理制度、領土完整產生重大影響，要制裁中方高層官員，最高層級可至大陸國家主席。

大陸對法案提出嚴厲警告

從上述法案原先的內容來說，等於實質上認為台灣為一個不隸屬於中華人民共和國的獨立國家，並大幅度地提升美台的政治與軍事關係，甚至如果大陸採取非和平方式以統一台灣，還將遭受美方的制裁。對於始終堅持「台灣是中國的一部」的大陸，這些內容無異明顯背離了美中建交所基於的「一中原則」，美國與台灣只能維持非官方關係，大陸處理台灣問題，也包括統一在內，其他國家無權干涉。

平心而論，「台灣政策法」著實徹底顛覆了《台灣關係法》所建立的美台關係，從大陸的立場來看，其對於一個中國原則的傷害，更甚於裴洛西的訪台，前者只是一兩天煙火式的象徵行為，隨裴洛西離台後，並未對於美台關係產任何實質的影響，但是「台灣政策法」如果通過，將從法理上及實質上改變「一中原則」下的美台關係。可想而知，北京自然強力反對「台灣政策法」的推動，許多大陸學者甚至警告，如果「台灣政策法」通過，陸方反應的方式將比裴洛西訪台更為強烈。

白宮擔憂風險而試圖降溫

基於上述的風險考量，以及大陸因裴洛西訪台而對台灣採取的大規模軍演，白宮對「台灣政策法」的立法確實感到警惕及擔憂，因而採取了介入及勸阻的作為。美國國家安全顧問蘇利文，在該法於9月中旬國會正式開始審議前受訪表示，因為「部分條文令人擔憂」，他將和國會議員討論該法案。他所謂令人擔憂的部分條文，係指上述涉及美台政治及軍事關係的內容，這是一向較尊重國會立法的拜登政府罕見的政治舉動。

在拜登政府的關切與溝通下，外委會所通過的法案果然做了修訂。關於台灣駐美代表處的更名，改為「國會的意見」而非法案強制要求行政部門配合，美國在台協會台北辦事處處長的任命也無須經由參議院同意，維持現有的作法。將台灣視為「主要非北約盟友」，則改為「提供台灣主要非北約盟友待遇」。

但是，在軍事援助部分則有增加的情形，將原先未來4年提供台灣45億美元的軍援及20億美元軍事貸款，改為未來5年提供65億美元軍事援助，且是「無償提供」，以及原先法案的20億軍事融資貸款。對於台灣的軍事安全維護，通過的法案內容為「台灣安全能力現代化，來抵擋，甚至在必要時擊退來自中華人民共和國的入侵」。法案也要求美國政府應該加快台灣軍售流程，在未來5年將多餘在外的武器優先轉移至台灣，並建立美台廣泛的軍事訓練計畫，包含兵推、全面軍演、美軍定期輪調台灣協助台灣維持戰備及運用售台武器，目標為美台發展武器相互操作能力，以增進台灣的防衛能力。

就這些內容而言，還是大幅超出《台灣關係法》的內容，美國仍然提供台灣「主要非北約盟友待遇」，在軍售的金額與質量也將提升，不只是抵擋甚至在必要時擊退來自大陸的軍事犯台行動。美台的軍事合作也將加強，雙方共同規劃兵推及軍演、美軍也將定期輪調台灣協助維持戰備，美台發展軍武相互操作能力，這些似乎都是為了未來美台共同軍事行動，以因應大陸對台軍事作為做準備。

此外，關於聯合國2758號決議的主張，仍保留在修正後的法案中。法案原先制裁大陸對台進犯作為的條款仍在，但更為具體化，制裁的原因包括北京推翻或解放台灣政府、侵犯台灣領土完整、對台灣實施海上封鎖、奪取台灣外島，以及對於台灣民用或軍事基礎設施發動重大網路攻擊，顯然是為了因應前此大陸對台圍島演習而增修的。

法案若過兩岸衝突將加劇

綜合而言，外委會修正後的版本，刪除或淡化了一些較為敏感的條文，但並未完全去除有關台灣主權地位的敏感性條文，例如對於聯合國2758號決議的質疑，以及制裁大陸對台灣強制統一的作為，並且仍將實質強化美台的軍事合作關係、提升台灣的防禦能力。大陸方面對於此一發展必然仍無法接受。

值得注意的是，在外委會討論時，有5位議員反對此案，其中4位為民主黨籍，顯示一些議員對此案也有保留。美國接下來將進入期中選舉，參眾兩院是否能及時在本屆會期內通過此法案仍有變數，但如若按目前修正案通過，美中關係必然更加惡化，兩岸情勢也必然更加凶險。

(作者係淡江大學國際事務與戰略研究所教授)