大陸最近正在積極推動政治改革，其中最受重視的是國家監察委員會的設置，對整體的打貪防腐、整肅官箴、推動廉政、強化善治任務影響至深，其內容如何？有那些積極影響？值得關注。

最近大陸中央電視台播放了八集紀錄片《永遠在路上》，主題是中共中央紀檢委和國務院監察部積極推動打貪防腐工作，成效驚人，到2016年10月為止，已查辦了將近100萬名官員。另據海外媒體報導，中共中央將進一步在頂層設置「國家監察委員會」，這是一項重大的制度化改革任務。

改革永遠在路上

大陸目前實施黨國體制(party-state system)。中共中央紀檢委得對黨員幹部進行紀律檢查，並實施「雙規」—涉案官員必須在規定的時間，到規定的地點報到並接受調查，這被視為一項實質性、且具威嚇性的準司法整飭行動。換言之，紀檢委對於反腐肅貪、改善官箴，有其重要功能。

相較之下，台灣監察院的具體權限卻不在肅貪防腐。依據現行法制，肅貪廉政工作係由法務部廉政署及調查局負主要責任，並由行政部門掌控，監察院無權督導指揮。監察院的主要職責在於糾正行政違失，監督施政績效，彈劾官員不法，並接受民眾陳情，以紓解民怨，促進善治(good governance)。

國家監察委員會的設置

大陸紀檢監察制度今後的改革方向，是在全國人大之下成立高階的國家監察委員會。在中共18大6中全會後，已經通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，先在上述三省市設立監察委，如改革試點成功，將進一步實現對公職人員的全面監察。

依據大陸憲法規定，全國人大是最高權力機關，人大常委會則是其日常機關。其具體職權包括釋憲權、立法權、人事任免權和監督權等。但長期以來，人大的權力行使卻局限在舉手通過立法、表決人事任命，審議政府工作報告等，往往被外界視為橡皮圖章。然而，這次研擬的政治改革方案，卻將使人大的監督權真正落實。監察權將從黨中央的紀檢委移向全國人大，而監督對象不再僅限於中共黨員，並擴及所有政府官員和相關人員。原先國務院的監察部，無權對高層黨政官員進行有效監督；新設立的監察委則將直接對各級權力機關進行全面監察。換言之，在原先的「一府兩院」（國務院、最高人民法院及最高人民檢察院）之外，增設一個高級別的「國家監察委員會」。

監察委一旦設立之後，全國人大將成為具實質意義的監察機構。這一改革將會對中共既成的權力體系帶來重大改變；它不但將推進國家治理、防腐肅貪、行政監督與善政問責等機制的進一步發展，而且將使監察機關從原先的行政體系獨立出來，由國務院之下的「行政監察」升格為人大體系的「國家監察」。兩者差別在於前者仍受行政權掌控；後者則隸屬國家最高權力機關，具獨立性、普遍性和超然地位。

然而，當監察機關超越了行政系統、提升至頂層位階之後，原先隸屬黨的紀律檢查委員會的具體職能是否將同步調整？還是仍將與監察委合署辦公？亦即維持過去的「一套人馬，兩塊牌子」，值得持續關注。

但重要的是，監察委今後將涵蓋整個國家體系，包括所有的黨政機關和公職人員，以及與公務相關的私人或民間機構，皆受其監督。這一改變，反映今後中共的黨國體制將進行更細微的權力分工，並強化內部制衡機制，以促進善治與廉政。而且在實際運作上將形成一個「另類的五權體制」，也就是：立法權（人大），行政權（國務院），司法權（法院），檢察權（檢察院），以及監察權（監察委）。這無疑是受到孫中山先生五權憲法理念的一部分影響。

五權體制的有機關係

孫中山先生的五權憲法強調行政、立法、司法、考試和監察這五權之間分工合作、有機互補，以促進萬能政府理念的落實。不同於西方國家強調權力分立、相互制衡的自由民主機制，五權憲法重視的是「人民有權、政府有能」。在權能區分的前提下，結合中國傳統的民本思想與西方的民主共和機制，一方面強調人民要掌握政治權利，運用代議民主（各級議會）與直接民權（選舉、罷免、創制、複決四權）等不同的民主手段，落實民意監督。另一方面，政府也要以民為本，充分發揮治理能力，在五權之間分工合作，形成有機的整體，為老百姓做好事、做實事，為民眾爭取最大的權益與福祉。

因之，不同於西方自由民主體制的「有限政府」思想，五權憲法強調的是結合民主與民本，由人民掌握「政權」（即政治權利），決定由誰來執政；而政府則負責「治權」，盡最大的可能為民眾謀福利。這不但不是「有限政府」，而且是以民為本、實施善治的大政府與強政府。

早在1990年代初，著名的美國戰略思想家福山(Francis Fukuyama)提出了「歷史的終結」(The End of History)的說法，他認為隨著蘇聯解體、東歐民主化，西方式的自由民主將獲得全面的勝利，而抱持大歷史觀的各種意識形態，如民族主義、社會主義等都將終結。但福山的預言顯然是錯誤的，川普這位白人種族主義者會當選美國總統，充分反映出自由民主體制內部正面臨族群紛爭、階級對立、國會分裂、零和博奕的嚴重困境。而稍早前，福山在新著《政治秩序和政治衰落：從工業革命到民主全球化》中，已修正了以往的觀點。他指出：自由民主政體或許必須被某種更好的制度取代；民主制度只不過是政治穩定的一個組成部分。在錯誤的情況下，民主制度也可能引發不穩定的因素。因為民主往往使政府面臨太多相互衝突的要求，從而侵蝕政府施展權威的能力。福山的核心論點是，一個政治秩序良好的社會需要三個構成要素：強而有力的國家(state)、法治(rule of law)和民主問責(democratic accountability)，三者缺一不可。最重要的是把三者的順序擺對。民主並不是第一位，強而有力的國家和政府才是。

早在一百多年前，孫中山先生提出監察權獨立的理念，正是基於對西方民主國家中國會濫權、效能不彰的質疑，他強調要建設一個強而有力的政府，必須強化吏治、改善官箴，落實善治，並避免民意機構的過度濫權。換言之，五權憲法制度特別將監察權自立法權中劃分出來，讓獨立的監察院負責對政府官員的彈劾與糾舉，將不適任的官員淘汰出局；進一步，則透過審計權、糾正權與調查權的運作，監督政策實施與預算執行，藉以強化政府體質，促進施政績效，全面落實大有為強政府的理念。

監察權獨立運作的全球化

值得重視的是，從1980年代起，西方議會民主國家和經歷民主化、自由化改革的東歐、拉丁美洲等新興民主國家，紛紛仿效設立獨立的監察制度，其中包括：國會監察使(Parliamentary Ombudsman)、國家監察使(National Ombudsman)、審計長(Auditor General)、人權檢察官(Human Rights Prosecutor)和謢民官(People’s Protector)等不同機制。其中，有些國家進一步將監察權與審計權結合，和台灣監察院的制度設計相類，形成一體化的廉政、審計與督責機制。例如以色列在1971年設置「審計長兼監察使公署」、美國在2004年調整原先以審計為主的「審計總署」，擴大為全面監督政府的「政府督責總署」(Government Accountability Office)。迄今，已有超過170個國家和地區設立了獨立的監察制度。這些制度改革的具體經驗，對大陸目前推動的監察委制度，實有重要的參照意義。

如果監察權獨立運行的機制確實能在大陸積極運作，則首應將目前四個相關的機關，包括：中共中央紀檢委、國務院監察部、審計署及信訪辦加以整合，另納入肅貪和廉政機制，以構建一整套的監察、肅貪、審計與廉政體系。進一步，則應推動機構合併與改組，將各機關指揮體系統整，釐清權責，各司其職，以收整合與分工之效。此外，經過統合後的監察體系亦應建立起定期性的地方巡查機制，由高層的監察委員定期分赴全各地進行基層查訪，接受民眾陳情，並就地實情查訪，以掌握基層訊息，視情況需要迅予處置，藉以平抑冤屈、整飭官箴，保障人權，加速改革的步伐。如此一來，以監察委為主軸的制度改革，必將弊絕風清，提振民心，收立竿見影之效。

除此之外，我們還應特別強調五權憲法的有機關係與對國家發展的進步意義。中山先生強調，自古以來中國即有科舉取士、布衣卿相的傳統，這一傳統既有利於吸納民間的傑出人才、促進社會階層的上下流動，而且可避免濫權，導致朝政不舉、民不聊生。基於此，在建立共和，奠定自由民主體制的過程中，應將考試權自行政權中獨立出來，藉公平、公正的考選制度為國舉才，讓有意願參政的社會精英充分為政府所吸納，同時也要淘汰不適任的官員，以強化政府的治理能力，促進國家整體的新陳代謝。

人才晉用與促進善治

換言之，透過公平公正的考試制度建立起文官中立機制，以避免恩庇體系(patron-clientism)與分贓制(spoils system)的積弊。這不但將從根源處防貪反腐，而且會大幅強化文官體系的廉潔度和公正性，連帶的，也將樹立憲政法治的權威。基於此，政務官與常任文官無論在就任資格、職掌範圍及法定職權上均應嚴格區分，政務官得隨政治領導的異動而上台或去職，其任期較不固定；而常任文官則應保持中立、不偏不倚、長期專責公務，並受到公務員法制的充分保障。

如果充分體會到五權憲法的精神，在進行監察制度改革的同時，即應同步推動公務員體制的改革，全面晉用經過公平、公正、公開考選程序進入政府的公務員，則民眾對政府效能的信任感和國家施政的公平性，均將大幅提高。換言之，考試權獨立運作的理念若能落實在當今的大陸，則文官系統將成為執政機制穩定的核心力量。幹部制度（即「職官名單制」）則會因打開大門，吸收更多中下層出身的優秀精英；並淘汰其中一些學能不足或攀親帶故的職官儲備名單，大幅度的提昇施政績效；而以人才為本的功績制(merit system)將會取代裙帶關係(neptism)和朋黨政治(cronyism)，形成人才晉用與績效鑑別的主要依據。這不但將積極促進社會中上下階級流動，有效開拓人才吸納管道，也將鼓舞更多優秀的精英和專才參與國家考選制度，加入政府執政的行列。這也是在成功打貪防腐之餘，另一項正面向、積極的建設性任務。

(作者係金門大學教授，第四屆監察委員)