美國國安顧問蘇利文在11/12月號《外交事務》發表了長文〈美國實力的源頭—應對不一樣世界的外交政策〉(The Sources of American Power—A Foreign Policy for a Changed World)，被視為拜登競選連任的起身炮。該文全面呼應了他今年4月27日在華盛頓智庫布魯金斯學會演講所提出的「新華盛頓共識」(New Washington Consensus)。

「新華盛頓共識」內涵

蘇利文在布魯金斯學會以「重振美國經濟領導地位」(On Reviewing American Economic Leadership)為題，對美國經濟政策做了全面深入的檢討，並提出「新華盛頓共識」。他指出，美國在二戰後建立了一個新的國際經濟秩序，使數億人擺脫了貧困，維持了技術革命，還幫助美國和許多國家實現新的繁榮水準；但過去幾十年，這些基礎出現了裂痕，不斷變化的全球經濟使許多美國工人和其社區被拋在後面，一場金融危機震撼了中產階級，新冠流行病暴露出供應鏈的脆弱性，氣候變遷威脅著生命和生計，俄羅斯入侵烏克蘭凸顯了過度依賴的風險。美國應建構「新華盛頓共識」，把美國的經濟政策與全球的安全議題相結合。

有評論指出，蘇利文的演講具有跨時代的意義，因為他對美國一向推崇與堅持的自由市場經濟政策做了全面、深刻的反思與否定，並在這樣的基礎上，把美國從川普政府時期以來的眾多爭議性政策，從理論角度給予合理化；也對拜登政府的前進方向及美中關係做了全面的分析。

蘇利文指出，當前美國正面臨四個方面的問題與挑戰：(1)美國的工業基礎被掏空，在市場效率下，戰略物資的供應鏈，連同產業和就業機會全部轉移到了海外。(2)過去幾十年在自由化、全球化的過程中形成經濟依賴性，讓歐美國家受制於人，這種依賴性成為他國（按指中國）發展經濟或地緣政治的槓桿及工具。(3)氣候危機和清潔能源轉型，在市場化及全球化的大環境下推動吃力。(4)不平等日趨普遍及嚴重，從而對美國的民主及政治發展構成新挑戰。

蘇利文提出的「新華盛頓共識」核心內容，可概括歸納為五大部分：(1)承認過去強調的「自由市場經濟」是有缺陷的；也就是指政府在產業上堅持的「不介入」政策並非完全正確。所以，政府應對一些特定的產業或產品給予補助及獎勵。早些年美國曾狠批「中國製造2025」的產業政策，現在則通過《晶片及科學法案》(CHIPS and Science Act)，提供數百億資金促進半導體的研究和製造。(2)要建構一個以美國為核心的科技產業朋友圈，比如美、台、日、韓之間的CHIP 4。(3)用一切手段與中國脫鉤，除要求國內企業不得在中國科技投資、在中國的美企得撤回美國；還要求美國盟友在科技、設備、零件等方面切斷與中國的關聯。(4)要向新興經濟體調動數兆美元的投資，更新其基礎設施，也要努力解決脆弱國家面臨的債務困擾。(5)築小院高牆，對美國自身的科技嚴加管制，以防範流入中國。

進一步解釋拜登政經政策

蘇利文上述演講若是拜登政府的世界經濟總綱領，那麼他在《外交事務》的長文，就可視為拜登競選連任的起身炮。

蘇利文指出，拜登上任時即意識到美國的外交政策處於拐點，後冷戰時代已徹底結束，戰略競爭加劇了，它讓全球經濟複雜化，也正在改變各國應對氣候變化和流行病等共同難題的方式。儘管美國依舊是世界第一大國，但它的最核心力量已開始萎縮。此外，川普破壞了國際秩序，俄羅斯入侵烏克蘭，加上中國在南海和台灣海峽的行動，讓美國的外交政策遭遇挑戰。

拜登外交政策的本質是讓美國繼續處在最有利地位，捍衛其利益和價值，進而塑造這個新時代。美國的未來取決於是否能維持其在地緣政治競爭中的核心優勢；是否能團結全世界應對氣候變化和糧食安全的跨國挑戰。拜登上台時認為，國際實力仰賴強大的國內經濟，而衡量經濟實力的標準不只在於規模或效率，還包括擺脫依賴他國的程度。

冷戰後美國的經濟繁榮了，但未對其基礎設施進行必要的投資，中產階級受到重創。拜登上任後將投資國內創新和優勢產業置於優先地位，這就是所謂的「拜登經濟學」。這些公共投資並非挑選贏家和輸家，或是結束全球化，而是要實現包容性增長、建設韌性和保護國家安全的能力。為此，拜登政府頒行了《基礎設施投資和就業法案》、《晶片和科學法案》及《降低通貨膨脹法案》等法案。

拜登政府還推動人工智慧、量子計算、生物技術、清潔能源和半導體等領域的突破，與盟國合作通過新的出口管制和投資規則，以保護美國的優勢和安全。另外，拜登政府正努力與半導體、醫藥和生物技術、關鍵礦物和電池在內的關鍵行業合作夥伴和盟友，建立強大的供應鏈，使價格波動及供應鏈中斷不會影響到美國。

美國積極與民主國家聯盟

拜登一上任就表明他很重視與盟友加盟。通過美、英、澳之間的「三方安全夥伴關係」(AUKUS)，整合了三國的國防工業基地。「四方安全對話機制」(Quad)將美、澳、印度和日本聚集在一起，在技術、氣候、衛生和海上安全方面開展了區域合作。通過《美印關鍵技術和新興技術倡議》(，投資於美印之間的21世紀夥伴關係。通過「印太經濟繁榮框架」，深化貿易關係，並與該地區13個不同夥伴就供應鏈韌性、清潔能源經濟、反腐敗和稅收合作等問題達成首批協議。支持非洲聯盟成為G20成員，並與非洲大陸自由貿易區秘書處簽署了備忘錄。通過《洛杉磯移民與保護宣言》，鼓勵西半球在移民問題上展開行動。啟動「美洲經濟繁榮夥伴關係」推動西半球經濟復甦。美國還與印度、以色列和沙烏地阿拉伯組成了I2U2的新聯盟。今年9月還與北美、南美、非洲和歐洲的31國成立「大西洋合作夥伴關係」。

美國現處於第三階段 

蘇利文認為，美國已進入它在二戰後扮演的全球角色的第三階段。在第一階段，杜魯門政府為美國鞏固了民主國家和民主合作兩個目標的基礎，並遏制了蘇聯。1950-1970年代美國投資工業，尤其在新興技術上，增強了國力，但1980年代開始減弱，因冷戰結束後沒有人認為此舉有必要。

在第二階段美國沒有可與其一較高下的競爭對手，歷屆總統只想壯大美國領導下的秩序，並就關鍵事項確立合作模式。許多國家變得較自由、繁榮和安全；全球貧困人口大幅減少；世界對2008年的金融危機能妥善處理，但那也是地緣政治開始變革的時期。

第三個階段是一個相互依賴和跨國挑戰的時代，美國必須進行調整，這不意味著要與過去決裂，或放棄已取得的成果，但要為未來打下基礎，並做好準備。這一階段的結果很取決於美國自己的選擇。

國內外均難以達成共識

蘇利文的長文全面呼應了他提出的「新華盛頓共識」，想要構建美國和世界新的經濟秩序。但美國政界還未就「新華盛頓共識」形成共識。情報新聞網評論稱，如果沒有兩黨議員的支持，這種共識就不可能實現，如果川普贏得2024年選舉，那拜登的大部分願景很可能被推翻，或根本被扼殺在萌芽狀態。

其次，美國各行業的利益根深蒂固，通常不會接受經濟改革。《國家利益》網站稱華爾街為信貸的發起者及參與者，不可能接受金融業的終結，軍工企業也不會願意調整。

在國際上，儘管財政部長葉倫表示，華盛頓將與盟友協調行動，但蘇利文闡述的美國新經濟政策完全由美國制定，並未與盟友協商，而且盟友還需要與美國補貼的行業競爭，這正是《晶片和科學法案》及《降低通貨膨脹法案》一經公布，即引來歐盟各國齊聲反對的原因。

為對付中國，美國否定了曾被視為普世價值的自由市場經濟，而且還效法中國的產業政策，只是以當前美國製造業嚴重空洞化，基建、產業鏈和科技人才配套不足，僅靠政策對抗市場，能有多大效果頗堪質疑。更大的不確定性是，美國邀集眾盟友聯手對付中國，但每個國家皆有自己的國家利益，未必會聽命於美國，這恐怕是另一道難以逾越的關卡。

上個世紀的「華盛頓共識」讓許多國家雨露均沾；新共識則是地緣政治的零和博弈。舊的「華盛頓共識」多為自發性，而「新華盛頓共識」則多為約束性。時移勢易，21世紀的美國想用20世紀的概念來重振經濟領導地位，能否成功不無疑問。

(作者係旅美政治評論員)