由於民進黨政壇人士關於太平島的發言分歧，加上有來自美方的壓力，蔡英文政府的南海政策備受關注，未來兩岸關係的重大考驗，恐怕不在台海，而在南海。

二次大戰結束後，中華民國自日本手裡收復南海諸島。1952年4月28日生效的《舊金山和約》及同日簽署的《中日和約》和其他相關國際法律文件，均確認了日本占領的南海島礁回歸中華民國。馬英九自2008年上任以來，針對南海問題堅持強調擁有主權，並提出「南海和平倡議」。不過，這樣的態勢隨著2016年民進黨再次執政，或許會有所改變。

南海維權歷史傳統

長久以來，台灣一直以中華民國政府名義主張並維護南海島礁主權和海洋權益。1949年之前，國民政府就跟日本及西方列強侵犯中國南海權益進行鬥爭。國民政府1947年出版了《南海諸島位置圖》，確定中國南海權益範圍線─斷續線，這對中國維護南海諸島主權和相關海洋權益具有里程碑式的意義。2000-2008年陳水扁主政期間，儘管台海局勢一度緊張，但在南海問題上卻進行了維權動作。

馬英九2008年上任以來，對南海爭議一貫秉持「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的基本原則，與其他當事方共同開發南海資源，也願積極參與相關對話及合作機制，以和平方式處理爭端，共同維護區域和平與發展。

對台灣來說，南海問題並非至關重要，因而重視度是依據內外政策需要而定。總體而言，台灣在南海問題上的定位和政策選擇呈現三個特徵：一是南海政策基本服務於各時期的整體政治和外交戰略，缺乏相對的獨立性；二是由於台灣缺乏捍衛南海主權的實力，無力阻止某些東南亞國家在該地區的擴張，出於其政治和對外戰略需要，不希望因為南海問題與東南亞國家交惡，因此和平解決南海爭端是台灣1949年以來不變的主張，只是各時期表述方式不同；三是台灣的南海政策長期受「中共為主要軍事威脅」這一基本思維制約，不願在南海問題上與大陸合作，兩岸基本上處於零和博弈模式。

當前民進黨的南海政策

迄今，蔡英文及民進黨就南海議題的言論和主張有三個基本點：一是將南海主權設定在太平島及周邊海域；選舉前後均只強調維護太平島及周邊島嶼或概念模糊的「部分島嶼主權」。二是強調南海爭端各方都要依據國際海洋法、1982年《聯合國海洋法公約》提出主張與立場。三是強調以外交方式和平解決爭端，維護地區和平穩定，確保航行、飛越權利。這些是民進黨成員涉及南海爭端時必然要宣示的主張。

自代表民進黨參選台灣總統以來，蔡英文與民進黨有關南海言論發生了細微的變化。主要是從強調不會放棄太平島主權轉為堅持概念模糊的「南海主權」或「南海部分島嶼主權」；從不及時澄清民進黨成員有關放棄南海主權的極端論調轉為「立委個人看法」，民進黨立場「以蔡主席發言為準」。

執政後的南海政策趨向

5.20民進黨重新執政後，針對南海問題的政策若決定不改變，則將仍保持前述現狀，或許在執行上會些微改變，但大體將繼續維持兩岸關係。倘若決定改變，則可能存在三種選項：其一，放棄固有的U型線；其次，出售或放棄太平島；再次，就是前二種選項都進行。然而，無論是放棄固有的U型線或放棄太平島，都必然會面臨困難的修憲問題或爭議；但民進黨也有可能忽視修憲強行推動，而無論是修憲或迴避修憲，其背後真正的目的都在換取政治利益或爭取關鍵軍售。

蔡英文目前宣示的南海立場，遠不足以應對南海爭端複雜的涉台態勢。事實上，美國早就認定台灣是南沙爭端聲索方，未來軍艦在南海島礁海域實施「自由航行」的行動時也極可能把台灣列為聲索方，這實際上給蔡英文提出了堅持南海主權的範圍問題。近來美國通過智庫、學者頻繁遊說台灣澄清斷續線的法理含義，即將接掌當時國民政府處理斷續線重要歷史資料的蔡英文會如何應對？按美國意願澄清還是按照維護中華民族祖產來堅持？這些都是蔡目前未宣示，但上台後須面對的，尤其是在南海仲裁案結果出爐之際。

蔡英文維持兩岸分裂現狀需要美國的支援，決定了她也需要配合或至少不忤逆美國的亞太再平衡戰略，包括美國的南海立場。可是，美國也希望蔡英文不要單方面改變台海現狀。如果將來蔡英文複製美國的南海立場而導致兩岸關係惡化，未必符合美國利益。儘管早在2014年美國學者葛萊儀(Bonnie Glaser)就曾建議台灣審查當時劃定斷續線的初衷，繼而確定哪些南海地物是島嶼，哪些是岩礁，然後根據《聯合國海洋法公約》有關規定主張台灣的海域範圍，這樣就不必涉及需要修訂中華民國憲法有關國界條款或改變主權主張的問題，也即維持現狀。但現狀是什麼、應維持什麼樣的現狀絕非美國說了算，未來若因蔡英文的南海主張而導致台海局勢動盪，同樣會危及美國在台海的利益。

未來南海政策評估

近年來，民進黨內部對南海問題出現了相當不同的論述。2014年5月27日曾任民進黨中國事務部研究員的學者包淳亮在新加坡《聯合早報》撰文，稱越南發生反華暴動導致台商受災，認為太平島與台灣百姓並無多少利害關係，每年還要支付數億元維持費用在這個「雞肋」，所以應該把太平島這個「不良資產」賣給大陸。民進黨前國安會副祕書長張旭成表示，台灣應該調整對南海領土的主張。而曾任民進黨國安會副祕書長和國防部副部長的柯承亨也指出，「民進黨正在思考是否要放棄台灣以現有的U型線為界線對南中海主權的主張；以前所謂的歷史的水域跟我們實質上的控制還是有區別的」。

對此，台灣不少學者批駁指出，民進黨若真放棄南海主權，是「未戰先降、未談先讓」，必遭歷史唾棄。台灣學界的堅持和呼聲會對蔡英文當政後的南海政策調整形成制約。

由此看來，迫於內外因素，與兩岸關係聯結在一起的、未來民進黨的台灣南海主張、政策會發生變化，但難以出現「斷崖式」的調整。具體的估計是：首先，應不至於明確否認當前台灣宣示的原則性的立場、主張，但可能擱置或保持沉默。其次，繼承和進一步加強當前台灣南海政策中的消極面，如強調台灣處理南海爭端與美國立場一致，到進一步強調《聯合國海洋法公約》，拉大與大陸立場的距離；從強調不與大陸合作，到進一步表明不認同大陸的南海維權方式。第三，進一步強調台灣作為聲索方平等參與有關南海的協商，凸顯主權地位。第四，口頭堅持模糊的南海主權，但主權範圍限定在太平島及周邊海域，進一步減少具有較強主權宣示性的活動，對一些東南亞聲索國在南海島礁和海域的侵權活動可能保持選擇性回應以利推行「新南向」政策。對美國極為關注的斷續線問題，迫於島內政治形勢及兩岸關係惡化的壓力，應不至於公開宣布放棄，但有可能按照美國的意圖進行零星說明。

倘若民進黨真的能夠針對南海採取任何放棄的手段，其終極目的不外乎台美政治利益；此手段一旦成功，也等於可以比照複製在東海（釣魚台）和台灣海峽（金門、馬祖、東引）上；此不僅可能衝擊未來的兩岸關係，甚至會牽動中美試圖形成的新型大國關係。因此可以說，民進黨重新執政後兩岸關係的重大考驗，不在台海，而在南海。

（作者係暨南大學台灣經濟研究所副所長）