6月21日，中國大陸最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布《關於依法懲治「台獨」頑固分子分裂國家、煽動分裂國家犯罪的意見》（下稱「意見」），自發布之日起施行。在兩岸有7,000人參與的海峽論壇甫結束後，大陸立即祭出懲治台獨頑固分子的意見，彰顯大陸的對台政策呈現軟硬兼施、剛柔並濟的特色，既要融合促統，也要反獨促統。

基本上，《反分裂國家法》屬於政策法，難以作為執法依據，且不易操作，此次「意見」則是具體可操作的司法解釋，為刑法特定條款的實施指南。「意見」計22條，對依法懲治分裂國家、煽動分裂國家犯罪的總體要求、定罪量刑標準和程序等做出明確規定。茲將「意見」的特色與效應分析如下。

展現刑事政策寬嚴相濟

「意見」是要對分裂國家、破壞國家統一的台獨頑固分子，依法追究刑事責任，做到有法必依、違法必究，以捍衛國家主權和領土完整。從「意見」中的嚴格追責、嚴厲懲處，體現出依法從嚴的立場，但對於放棄台獨主張、不再實施分裂國家、破壞國家者，也有寬鬆的規定，顯示出寬嚴相濟的刑事政策特色。

「意見」規定的從重處罰情節和不受追訴期限限制，顯示要嚴懲台獨頑固分子，發揮嚇阻震懾的效應。但如何認定「台獨首要分子」？其情節惡劣至何種程度者會被判處死刑？何種案件可適用缺席審判程序？似乎都須進一步釐清，以避免無限上綱，擴大打擊對象。

依據「意見」規定，凡是主動放棄台獨分裂立場，不再實施台獨分裂活動，並採取措施減輕、消除危害後果或防止危害擴大，符合法定條件的，經依法核準後，公安機關可依法撤銷案件。從而可知，「意見」總體從嚴，但針對的是極少數台獨頑固分子及其分裂活動，不涉及廣大台灣民眾。

「意見」為大陸公安機關打擊分裂國家、煽動分裂國家犯罪行為的台獨頑固分子，提供更有力的法律武器；且在準確認定犯罪、正確適用程序等方面，提供更精準的指導；並對首要分子及罪行重大的重點打擊、依法嚴懲。然據大陸《刑事訴訟法》規定，犯罪嫌疑人、被告人依法仍享有辯護權，「意見」須依法保障犯罪嫌疑人、被告人的權益。

「意見」此時發布，主要是針對賴清德520就職演說猶如台獨自白的回應。賴的政策既是「法理台獨」，也是「務實台獨」，若不從法理和法律上精準懲治，勢將導致新的「兩國論」四處瀰漫充斥。但在為反台獨提供法律依據、辦案指南的同時，也要注意給予犯罪嫌疑人、被告人合法辯護權利。

對外部干涉勢力具警示作用

「意見」除旨在對台獨分裂言行、囂張氣焰精準打擊，對美日外部勢力的干涉也具有警示作用，避免台灣問題進一步國際化，也防止境外勢力擴大干擾。大陸對台政策強調反分裂及反干涉，避免美日外部勢力阻攔兩岸統一，防止台灣問題跳出國際社會早已有共識的「一中體制」。「意見」為依法嚴懲「倚美謀獨」、「倚外謀獨」、「以武謀獨」、「以武拒統」等分裂行徑，提供了指引。

儘管大陸再三強調是針對極少數台獨分子，但「意見」列舉的「台獨行為」涵蓋面甚廣，恐不利於兩岸人民的「心靈契合」。例如要處罰推動台灣加入僅限主權國家參加的國際組織，或對外進行官方往來、軍事聯繫等，但事實上，台灣無論哪一個政黨執政，皆會採取一些外交、軍事行為，例如，外交部申請參與聯合國、衛福部申請加入世界衛生組織(WHO)、交通部申請加入國際民航組織(ICAO)、法務部申請國際刑警組織(INTERPOL)、經濟部想加入CPTPP，國防部想繼續向美國採購武器。這樣看來，「意見」的打擊面很可能會包括國民黨、民眾黨，因為該二黨也主張要參與國際性組織。

旨在威懾「台獨」分裂分子

「意見」一出爐，無論是民進黨中央或陸委會皆立即指出，大陸對台沒有司法管轄權，「意見」對台灣民眾毫無影響，甚至直指荒謬至極。而國民黨主席朱立倫也認為，大陸對中華民國沒有任何的司法管轄權，但也表示，這是兩岸敵意螺旋上升的結果，呼籲賴清德不要以對抗取代對話。

大陸透過二院三部聯合發布懲治台獨意見，固然顯示其慎重也加大對台獨的威攝作用，此為陸對台新一波法律戰，宣稱對台灣擁有司法關係權。大陸藉由自訂「台獨犯行標準」，再透過其刑法所規範「分裂國家罪」對台獨分子施以刑罰。未來在具體個案中，恐引發大陸對台灣有無司法管轄權的爭議。

總體而論，「意見」指明，刑事懲治措施是針對極少數涉獨言行惡劣、謀獨活動猖獗的頑固分子，並未涉及廣大台灣民眾。而且，「意見」中有較寬大的處置模式，顯然是想要縮小打擊對象，避免台灣民眾人人自危。

最後，此次懲治台獨分子的「意見」，暫時不以完整的法律形式呈現，顯示其政治意義高於法律意涵，意在對台獨分裂分子產生威懾作用。

（作者係佛光大學副教授兼澄正書院主任）