近40年改革開放政策的推展，固然為大陸帶來經濟的快速增長，但是近年來由於大陸投資經營環境的轉變和社會經濟的急遽變遷，再加上國際經濟景氣低瀰的衝擊，使大陸呈現經濟增長下滑、企業經營成本上升、融資成本居高不下、國內產能過剩、財政金融風險顯現等困難和挑戰。因此，如何緩解大陸經濟困局，維繫大陸社會經濟的永續發展，已是中共當前極其重要的工作。

2013年11月「十八屆三中全會」有關全面深化改革的《決定》，揭示了「市場化、自由化」的經濟發展方針，目的便在於藉深化經濟體制改革，釋放出制度紅利，以推動大陸社會經濟的發展。在此一方針政策下，2014年12月中共中央經濟工作會議明確界定經濟「新常態」的定義和內涵，而2015年12月的中央經濟工作會議則提出「供給側結構性改革」的政策概念，它將是今年大陸宏觀經濟調控政策的主軸，值得加以探討。

宏觀經濟調控的基調

中共「十八屆三中全會」的《決定》，揭示了「市場化、自由化」的經濟改革和發展策略方針後，2014年12月11日中共中央經濟工作會議從消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產能力和產業組織方式、生產要素相對優勢、市場競爭特點、資源環境約束、經濟風險累積和化解、資源配置模式和宏觀調控方式等九個面向來定義「新常態」的內涵，此一內涵已為今後中共宏觀經濟調控和經濟政策走向定了基調。

中共之所以提出「新常態」這個概念，主要是必須針對大陸經濟發展「三期疊加」階段增長速度換檔期、結構調整陣痛期和前期刺激消化期的困境，並認為必須利用此重要戰略機遇期，從當前大陸經濟發展的階段性出發，適應新常態，適時調整經濟發展策略，才能維持大陸社會經濟的永續發展。

2015年3月兩會期間，大陸國務院總理李克強的「政府工作報告」，明確提出做好2015年社會經濟工作的三項基本原則：

第一，穩定和完善宏觀經濟政策，要更加注重預調微調，更加注重定向調控，重點支持薄弱環節。以微觀活力支撐宏觀穩定，以供給創新帶動需求擴大，以結構調整促進總量平衡，確保經濟運行在合理區間。

第二，保持穩增長和調結構的平衡，既要穩住速度，確保經濟平穩運行，確保居民就業和收入持續增加，為調結構轉方式創造有利條件；又要調整結構，夯實穩增長的基礎。

第三，培育和催生經濟社會發展新動力，加快實施創新驅動發展戰略，一方面，增加公共產品和服務供給，加大政府對教育、衛生等的投入，鼓勵社會參與；另一方面，推動大眾創業和創新，既可以擴大就業、增加居民收入，又有利於促進社會縱向流動和公平正義。

2015年10月26日至29日，中共「十八屆五中全會」審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃建議》，在「十三五」規劃全面建成小康社會的目標要求上，《建議》提出經濟保持中高速增長、人民生活水平和質量普遍提高、國民素質和社會文明程度顯著提高、生態環境質量總體改善，以及各方面制度更加成熟更加定型等五項目標要求。為實現「十三五」時期社會經濟的發展目標，破解發展難題，《建議》提出樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。

創新是五大發展理念之首，中共提出此一部署的主要原因乃基於國際發展競爭日趨激烈，而大陸經濟又進入發展動力轉換的「新常態」。「新常態」最核心的就是速度變化、結構變化、動力轉換。在此一情勢下，只有靠創新來增強大陸經濟的內生動力。創新趨動發展策略將是「十三五」時期大陸經濟的重要引擎。

供給側結構性改革意涵

根據大陸國家發改委的策略，目前深入實施創新驅動發展戰略有三方面工作：

第一，全面深化改革。主要是體制機制改革，尤其是深化政府自身的改革，而關鍵在於簡政放權，放管結合，優化服務，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

第二，激發創新活力，增強創新能力。主要工作是要加快形成一批具有國際競爭力的創新型領軍企業，支持科技型中小企業的健康發展，加強國家創新能力的建設，要建設一批產業技術創新平台，以及大力培育和發展戰略性新興產業。

第三，積極開展大眾創業、萬眾創新，增強經濟的內生動力。主要是利用「互聯網＋」、雲計算、大數據等來推展。

儘管大陸已明確提出未來五年大陸經濟發展的主軸和方向，但是如何反映在短期的具體調控政策上，則引起普遍的討論。2015年12月中共中央經濟工作會議強調，今年及以後一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。「供給側結構性改革」一詞成為一年一度的中共中央經濟工作會議的關鍵詞，也是今後大陸宏觀經濟調控政策的主軸。可是，中共何以要進行供給側改革？其理論和政策背景為何？

自2008年國際金融危機發生以來，在大陸經濟不斷下滑的情勢下，中共也採取諸多調整政策，然而，大陸經濟仍未能走出谷底，也引來各種不同的討論。一般認為，這一輪經濟調整之所以艱難，主要在於它是經濟周期調整和結構調整雙重疊加所造成。一方面，自2000年以來中共面向經濟全球化採取一系列改革開放政策的推展，到2007年經濟過熱與擴張達到極致，也暴露了大陸經濟所存在的結構性矛盾，以致宏觀調控政策受到調結構與穩增長、擠泡沫與防風險、生產者價格指數(PPI)負值，與消費者價格指數(CPI)正值之間多重矛盾的制約，使宏觀調控政策難以發揮應有的成效。另一方面，由於勞動力等要素價格上升與人民幣不斷升值對出口貿易影響的「內擠外壓」，煤炭、鋼鐵、電力等重工業部門的擴展已達極限，又促使大陸經濟必須進行結構調整，使得這一輪經濟調整相當困難。

面對經濟不斷下滑的壓力，中共採取一貫的大規模刺激方案，試圖從需求側來提振經濟景氣。2008年為因應國際金融危機可能引發的經濟「硬著陸」風險，中共實施了4兆元的刺激政策，確實推動大陸經濟增長率呈現V字型反轉，然而，4兆所帶來的貨幣信用急劇擴張反彈，使得本應加速調整的結構失衡矛盾加劇，以致自2011年起大陸經濟再次陷入下滑的情勢。

很顯然的，單靠「刺激」方案並不能解決大陸經濟所面臨的困難，特別是自全球金融危機發生以來，外需增長空間萎靡不振，內需因一些地方政府債務負擔過重，影響了基礎設施建設進一步擴張，房地產業也出現供給過剩的現象，使得需求潛力大大降低，過去依靠投資擴大需求的作法無法持續，因此，加強供給側結構性改革成為大陸經濟可持續發展別無選擇的途徑。

宏觀經濟調控政策走向

事實上，2012年十八大以來中共便已認識到這一點。但是供給側結構性改革政策的正式提出，是在2015年11月的中共中央財經領導小組第11次會議上，習近平強調，「在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升」。事實上，近年來中共已陸續提出創新驅動策略，推動簡政放權，透過自由貿易區試點擴大開放的政策等來進行「自由化」體制改革，而供給側結構性改革的核心是放鬆管制、釋放活力、讓市場發揮更大作用，降低制度性交易成本，提高供給體系質量和效率，提高投資有效性。

供給側結構性改革政策的提出，主要是中共體認到這一輪經濟下滑壓力加大的原因並不是周期性，而是結構性的，應當透過供給側改革重塑經濟發展的動力。此一結構性問題便在於以往面對經濟下滑時，大都採取比較大力度的擴大內需政策，這在當時傳統產能的市場需求還有空缺的情況下是有效的。但是隨著經濟發展進入新常態，消費結構升級並向多樣化、高端化、服務化需求轉換，傳統產能接近或達到上限規模，原有的供給結構已經越來越不適應市場需求結構變化，再單純用擴大投資的辦法化解供需矛盾，投資的邊際效應將明顯遞減，對經濟增長的拉動作用將趨於減弱，甚至會使現有的矛盾加劇，問題無法緩解，使潛在風險進一步累積。因此，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構改革，「去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板（改善薄弱環節）」，提高供給體系質量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發展動能，增強經濟持續增長的動力。

明言之，供給側結構性改革就是要用改革的辦法，矯正供需結構失衡和要素配置扭曲，解決有效供給不適應市場需求變化，使供需在更高水平實現新的平衡；在經濟運行上，則是要發揮市場配置資源的決定性作用，讓生產要素從低效率領域轉移到高效率領域，進而實現資源優化再配置，提高全要素生產率。

與需求側透過刺激投資、消費、出口「三頭馬車」拉動經濟增長不同，供給側強調透過鼓勵企業創新和結構升級、降低企業稅費負擔等方式，激發勞動力、資本、資源、結構變動、技術創新和資源創新等影響經濟增長的要素，促進經濟供給能力的提升，推動經濟長期可持續發展。

（作者係政治大學兩岸政經研究中心主任）