隨著2024年美國總統大選，拜登總統任期進入倒計時，美國政治版圖可能面臨新一輪的調整之際，有必要針對拜登政府的外交團隊近四年來對華政策做一個匯總闡述。

拜登可說是美國史上少有的既對外交政策感興趣，又具外交知識的總統。他自1996年後長期擔任民主黨參議院外交委員會的領頭人，還擔任過該委員會主席兩次（2001-2003及 2007-2009），長期參與美國對外條約的締結與外交官任命。拜登在2008年還被歐巴馬挑選為副總統搭檔，以彌補其在外交方面的短板。

拜登有龐大的外交團隊

拜登在美國外交領域積累了廣泛人脈，這使得他在2020年大選時就組建了外交政策團隊。根據美國政治新聞網（Politico）的報導，拜登組建的外交團隊高達一千多人，分為20個小組，準備在拜登當選後，根據專業分組，分配到合適的政府部門。其外交政策團隊大致可分為五個派系：歐巴馬政府的外交老臣、拜登的嫡系親隨、民主黨外交政策人才基幹、反對川普的無黨派職業外交家和共和黨人、沒有外交知識但會對拜登影響巨大的核心政治顧問。

拜登的國安顧問沙利文（Jake Sullivan）就是歐巴馬的老臣，但他與希拉蕊更親近。他曾擔任希拉蕊的幕僚長，2013年希拉蕊為準備競選總統提前離開國務院時，沙利文並未離開而是被託付給拜登，擔任副總統的國安顧問。2016年大選前，幾乎所有媒體都預測，如希拉蕊當選，沙利文將擔任國安顧問或國務卿，民主黨敗選後，沙利文回歸民主黨政策研究圈蟄伏，隨後被拜登任命為國安顧問。沙利文認為，中國不是蘇聯，中美關係不是冷戰。美國可以與中國選擇性地合作，但他主張美國應在技術創新、制訂貿易規則方面，加大與中國的競爭力度。

拜登的嫡系親隨才是影響其對外政策的關鍵力量。拜登最信任的國務卿布林肯（Tony Blinken）對華立場相對強硬。他認為，中美徹底脫鉤是不現實和有害的，但拜登政府不應放棄使用關稅手段對華施壓，中方應為台海地區緊張局勢負責；美國領導人應更多地與中國領導人面對面接觸，以避免雙方誤判。

團隊對美中關係有共識

與川普封閉的決策圈與混亂的對外決策模式相比，拜登的對外決策回歸正常狀態，他會聽取部門意見、比較不同的觀點、考慮多方訴求後做出最終決定。拜登的外交團隊對中美關係存在諸多共識。

首先，拜登的外交團隊成員積極參與中美高層對話與人文交流。他們對中國的瞭解比川普的顧問更加全面、多元和深入，這直接影響到拜登政府處理對華關係。在拜登團隊中，曾在歐巴馬政府中擔任重要外交職務的多尼隆（Tom Donilon）、賴斯（Susan Rice）、沙利文、布林肯、羅茲（Ben Rhodes）、加上坎貝爾（Kurt Campbell）曾任主管亞太事務助理國務卿，現任印太事務總協調員，媒體稱他為印太沙皇和亞洲沙皇，都曾到訪中國，有的甚至直接與習近平會談過。其中沙利文、坎貝爾和大陸學界也有不少交流。

其次，成員基本上都是自由國際主義戰略的信奉者。具體的對華政策是：中美已進入大國競爭時代，要確保美國競爭優勢的辦法是堅持美國領導全球多邊機制和全球規則的構建。如果中國願意服從遵守，美國將不排斥中國進入，若中國抵制美國領導並試圖另起爐灶，美國將動用其優勢地位及聯合盟友，阻撓中國領導和制定全球規則。

第三，成員認為自尼克森政府開始的對華接觸戰略是失敗的，拜登政府需要制定「新路徑」。其核心思路是要在貿易、全球制度、產業發展、人權與民主領域與中國進行全面競爭。他們也認為贏得美中競爭的根本方式是解決國內問題、強大經濟、增強創新力。

第四、成員認為以冷戰模式對待美中關係是錯誤的。美中關係不是新冷戰，但美國須從維持全球霸權的角度，削弱中國的經濟發展潛力，尤其是科技進步速度，防止中國在科技、經濟和軍事上超過美國。

第五、拜登團隊已不像歐巴馬政府那樣，將中國定位為夥伴（partner），但也不是敵人（adversary）。因此，拜登團隊不會像川普政府那樣想顛覆中國的政治制度，會強調美中存在共同利益，可以在諸如氣候變化、疫情防控、伊核協定、朝核問題等議題進行合作。

2021年3月3日，布林肯在國務院發表演講，將中國界定為「 唯一有經濟、外交、軍事和技術實力對穩定和開放的國際體系構成重大挑戰的國家」，並提出「競爭時競爭、能合作時合作，必要時對抗」的總方針。2022年5月26日，布林肯應亞洲協會之邀在喬治華盛頓大學就對華政策演講時，除重述中國對國際體系的挑戰外，還提出「投資、協同、競爭」的對華政策三原則。因而，2022年10月《國家安全戰略報告》便將中國界定為「修正主義國家」，指出「中國是唯一有能力、有意願挑戰國際秩序的戰略競爭者」，未來10年是對華戰略競爭「關鍵的10年」。

對華戰略有四條基本線索

由此可見，美國以中國為戰略競爭重心，以長期競爭為其主要基調，競爭戰略主要有四條基本線索。

一是在經貿領域對中國實施漸進性、有選擇的「脫鉤」（Decoupling）。中俄對美國的挑戰表現在不同的領域和方向。俄羅斯帶來的挑戰主要在軍事和地緣政治領域，而中國帶來的挑戰主要在經濟領域。中國經濟快速發展，這將導致國際格局發生顛覆性變化，最終結束美國霸權。而中國經濟之所以實現高速發展，主要是因中國將其比較優勢與外部的資金、技術和市場完美對接，尤其2001年加入世界貿易組織（WTO）後，這一特徵尤為明顯。因此，如果要阻止中國崛起、防止中國在國力上超越美國，最根本的手段就是切斷中國與外部世界的聯繫。

然而，經過40多年的改革開放，中國經濟已與包括美國在內的外部世界高度融合，一榮俱榮、一損俱損，斷然脫鉤對美國及其盟友來說都是不可承受之重，這一點在中美貿易戰和新冠疫情上都得到充分證明。然而，阻止中國崛起又必須脫鉤。為此，拜登上台後採取了以下策略。

一是以「去風險」（Derisking）代替脫鉤。然而從本質上看，「去風險」只是「脫鉤」的一種委婉說法，仍是有選擇的、漸進式的脫鉤。而且，拜登上台以來並沒有調整川普政府對中國輸美商品加徵關稅的作法。

「去風險」主要包含兩層含義：一是在高科技領域通過所謂「小院高牆」將中國與美國等國家盡可能徹底地進行阻隔，以維護其科技優勢；二是在一般經濟交往和貿易領域通過所謂「友岸外包」（Friend-shoring）和「近岸外包」（Near-shoring）將一些重要和關鍵的產業鏈從中國移出，降低對中國的依賴。最終目的是產業鏈的「去中國化」。

二是在地緣政治上複製冷戰時期美國對蘇聯的作法。雖然拜登政府表示不尋求與中國展開新冷戰，但很多作法如加強雙邊同盟體系，建立美日印澳四國機制（QUAD）、美英澳三國協調（AUKUS），推動北約東擴，實質上就是通過疊床架屋的盟友、盟伴體系將中國包圍起來。而美國在第一島鏈的作為，尤其是在東海和南海強化部署，就是在製造對華戰略競爭的主戰場或正面戰場，其中最突出的就是台灣。而在廣大中間地帶，針對中國「一帶一路」倡議，美國也聯合其盟伴頻頻出手，如2019年的「藍點網路計畫」、2021年的「重建更美好世界計畫」、2022年的「全球基礎設施與投資夥伴關係計畫」和「全球門戶計畫」、2023年的「印度—中東—歐洲經濟走廊」。最近美國還拉攏歐盟和印度，想排除中國的「全球南方」概念。

三是在美國國內啟動美式軍國體制。二戰結束後，美國成為世界頭號霸主，而且需要與蘇聯進行冷戰，因此通過1947年的《國家安全法》，成立了國防部、國家安全委員會、中央情報局。美國兩黨的反蘇聯立場一致，通過軍工複合體形成國家安全利益鏈條，國內將這種體制稱為「國家安全體制」（National Security State）。這種美式軍國體制在冷戰期間曾發揮巨大作用。冷戰結束後這個體制曾一度式微。911事件後，這一體制被部分啟動，最典型的例子就是頒布和實施《美國愛國者法案》（USA Patriot Act）。

自2008年全球金融危機爆發以來，美國戰略界逐步認識到，面對中國集中力量辦大事的體制，美國的分權制衡、相互掣肘的政治體制存在組織和效能的短板。為此，美國借鑒與蘇聯冷戰時社會動員的經驗，提出所謂「全政府」概念，主張動員所有資源，尤其強調使用外交、經濟、情報、法律和軍事等工具與中國進行全面競爭。

四是大力推行意識形態和價值觀外交。在意識形態議題上，美國放大政治體制的差別所帶來的影響，渲染西方世界註定無法與中國和平相處，以此來進行國內和國際動員，爭取將更多國家拉進其陣營，同時以意識形態為核心，極力組建各類複雜的議題同盟。而且，提出「銳實力」（Sharp Power）概念，從各個方面降低中國對美國的影響力，極力污蔑和抹黑中國。具體措施包括指責中國干涉美國國內選舉、進行網路滲透、干涉西方學術自由，盜取美國技術和利用其人才、資源，在美國國內建立員警服務站，購買美國農田和美國企業。

中國應如何應對美國戰略

由於中美競爭最終取決於國力比拼，美國意識到這是與中國競爭中難度最大的領域。因為中國的經濟結構門類齊全，涵蓋了多數供應鏈上的必要環節；製造業隊伍龐大且素質較高，基礎設施優良；市場資源雄厚，進退空間較大；近年來在高科技領域又不斷取得進步；民營企業數量眾多，硬體條件較好。這意味著中國經濟具有抗衝擊韌性。同時，中國是最大的貨物貿易國，與世界各國皆存在廣泛的經貿合作關係，在國際產業鏈的地位非常突出，某些產業的可替代性較低，具備一定的外部被依賴性。這意味著美國短期內很難與中國全面切割，更無法阻斷中國與其他地區的廣泛聯繫。

冷戰時期美國之所以能建立穩定的同盟體系包圍蘇聯，前提是當時已形成資本主義和社會主義兩個平行市場，如果美國不能與中國經濟脫鉤，即使建立各種包圍中國的聯盟，也必將四處跑風漏氣，無法形成有效的合力。因此，在應對美國的對華戰略，「反脫鉤」應當是中國最主要可以使力的領域，也是中國比較有優勢的領域，即所謂「以己之長，攻彼之短」。

冷戰期間，美國積累了豐富經驗，具備豐厚的存量資源，也形成了對華戰略競爭的路徑依賴。而中國在這方面資源有限、經驗不足，中國因此應以守為主、守住安全底線、廣結善緣，以遏制美國通過盟伴體系和陣營化圍堵中國的企圖。

美國認為，舉國體制是中國在短時間內實現快速發展的關鍵利器，而美國多元分散的體制特徵，使其很難在大國競爭中形成強勁的競爭力。目前美國正在冷戰經驗的基礎上進行創新。基此，中國需要加大分析力度，有效研究和評估美國各種內部的矛盾和問題，如資本與國家安全之間的張力、聯邦與州之間的互不隸屬、各利益集團之間的矛盾，以及美國社會結構的變化，並善於運用分化策略。

意識形態競爭是美國對華戰略競爭的底色。中美在意識形態、社會制度、文化心理及社會治理方面一直存在很大的差異。但這種差異是否一定會導致兩國走向衝突，值得進一步研究。在世界各國的對比中，中美之間的差異顯然不是最大的，意識形態的衝突性也沒有冷戰期間那麼突出。同時，應看到美國強調意識形態帶有很強的功利性，主要是想利用它進行經濟脫鉤、做社會動員和國際動員。因此，中國不必隨美國起舞，而應當以文明的多樣性和包容性，應對意識形態的對立和文明衝突。

相對於川普政府挑動貿易戰、科技戰，拜登則在深化科技戰的同時，反覆挑動台灣問題讓兩國之間發生直接衝突的可能性增加。有意思的是，中美關係的變化是在拜登政府強調「確保競爭不會滑向衝突」的背景下發生的。或者說，拜登指導下的對華政策，蘊含著導致衝突的可能，才格外需要做出更多的防脫軌努力。

喬治華盛頓大學國際關係教授沈大偉（David  Shambaugh）認為，無論哪位總統候選人獲勝，美國對華政策與過去兩屆政府相比，都不太可能有太大變化，尤其是如賀錦麗當選，她可能會「拜規賀隨」，甚至全盤接納拜登的外交團隊。

(作者係旅美政治評論員)