依據日前媒體報導，政府明年（2027）將會編列453億元補助六都興建捷運。不過，前政委張景森不以為然地指出，台灣「捷運蓋過頭了」，不該將延伸捷運作為公共運輸政策的唯一選擇。亦即未來必須將有限的資源聚焦於「增加最多公共運輸利用人口」的地方，政府漫天開立捷運建設支票恐會衍生許多問題，特別是淪為長期的財務「錢坑」。

無庸置疑，台灣每逢選舉，凡是與爭取選票相關的公共政策，經常被候選人作為標竿亮點的重要政見。今年亦不例外，隨著年底四年一度的地方選舉來臨，可以發現許多可能淪為錢坑，卻又是爭取選票的公共政策，無不是這些政客的最愛；其中被認為是「軌道經濟」核心的捷運建設計畫，更是六都候選人難以割捨的選舉政見。

過度捷運帶來財務黑洞

雖無法猜測前政委張景森對台灣「捷運蓋過頭了」的批判思維，但由於他曾經入閣，而且參與督導並負責協調的「前瞻規劃」交通軌道計畫，使得其批判再度受到社會各界矚目，甚至需要藉此檢視該項計畫是否妥適。畢竟，該項是由中央透過補助形塑政績與地方爭取作為選舉本錢之下，攜手合作創造出來的「共業」計畫，包括規劃興建地方捷運路線超過10條以上，未來是否會因「過度捷運」而可能帶來財務黑洞。

此意味著，上述「過度捷運」現象，在表面上似乎因為現行公共政策規劃有偏差，未來恐將造成政府資源浪費，必須與時俱進地調整既有的公共政策。然而，在事實的背後卻反映著，長期以來，政府在許多公共政策規劃的過程中，經常採取「行政區域」概念所呈現的人口資料為依據，忽略透過其行政區域治理所涉及的「關係」人口變化為基礎，在難以掌握實際真相下，造成部分公共政策規劃與真正需求的背離，在無形中浪費政府極寶貴的資源。

公共政策涉及關係人口

其實，早自2022年6月27日，聯合國「人類居住規劃署」（United Nations Human Settlements Programme）於波蘭召開世界城市論壇時，公布了「2022年世界城市報告」（World Cities Report 2022）。該份報告特別指出，世界各國絕大多數城市未來持續發展的過程中，將會涉及與其城市「關係」的區域人口變化，延伸更多的治理議題。

若將此一概念對應至首善之都的台北市，過去80餘年以來，在政治、經濟的效應下，持續不斷磁吸來自台灣各地的就學、就業人口。不過，依據《地方制度法》第15條規定，台北市的市民係指《戶籍法》第4條登記於台北市為基礎，導致許多未於台北市設籍或置產，卻又在台北市工作、生活的民眾持續成長。這些現象從觀察「交通運量」的數據可以發現，台北市日間人口不斷增加，相對的，夜間居住人口則大幅減少，此一真相無疑顛覆了「脫北」潮流的論述。

從城市發展的角度來說，很顯然地無法以單純的行政區域概念加以解讀，而必須從更加複雜的關係區域連結思維進行分析。其實，日本過去在推動「地方創生」政策上，採取以「關係人口」替代「居住人口」的概念值得借鏡。其所稱的「關係人口」係指，以多元、多樣的模式，持續與特定區域（地方）產生互動、連結的人口，同時透過制度化及常態性策略設計，讓這些來自異地的人口對家鄉之外的區域（地方）產生認同，形塑出休戚與共的概念，進而分享其所互動、連結的區域繁榮。

以寬廣區域為規劃基礎

也就是說，「關係人口」在定義上，並非長期定居或短期觀光往來人口，而是因就學、就業需求，而與特定區域（地方）產生具有密切互動、連結的人口。不過，令人遺憾的是，隨著台灣政治民主發展，可以發現許多政客在選戰過程中為能增加選民認同，完全忽略關係人口的治理概念，並非從寬廣區域（地方）關係的基礎提出更完善的公共政策，而是以狹隘行政區域的架構宣揚頗空泛的政見，以爭取民眾的支持，導致許多政見轉化為公共政策時無法符合社會需求，只會增加政府財政赤字，甚至延伸為下一世代的債務包袱。

因此，未來在規劃經濟、勞動、醫療、長照等與永續或民眾福祉相關的公共政策上，不論都會用地規劃、公共建設推動，或產業布局選擇、資源最適配置，我們希望朝野政黨與其以狹隘的行政區域「居住人口」移動現象作為依據，不如以寬廣的區域（地方）「關係人口」變化事實進行考量。

更為重要的是，長期以來，中央與地方政府之間所存在的財政劃分（例如統籌分配稅款等）的爭議，以及相鄰城市之間缺角（例如交通、環境、防災等）的協調，或許可以藉此迎刃而解，進而讓區域（地方）的治理更加完善，同時避免造成政府財政赤字更加惡化。

（作者係台灣省商業會顧問）