月前美台啟動了「台美21世紀貿易倡議」（下稱「倡議」），這是因美國基於印太戰略中最薄弱的經濟合作層面建立「印太經濟框架」(IPEF)，卻直接排除台灣參與所做的「彌補」。這可避免印太經濟框架因有台灣參與，設定以中國為遏制目標過於明顯，造成極具挑釁性的政治效應；同時也意在化解「親中」國家參與印太經濟框架的疑慮，避免形成「反中」的戰略聯盟而開罪中國。

美國的兩岸政策擺盪在「戰略模糊」與「戰略清晰」之間，先前拜登在日本表示，美國「願意軍事介入保衛台灣」；但隨後又將台灣排除在「印太經濟架構」之外，在「一拉一推」之間，不僅證明美國對台灣的支持並非毫無保留；同時也凸顯以美國為首所建構的印太戰略及經濟框架，恐不易發揮集體行動的效果，更遑論台美「倡議」。IPEF是一個以美國利益為核心的經濟框架，不僅缺乏市場誘因，也欠缺「協議」所提供的約束力。

至於「倡議」猶如縮小版的IPEF，是在美國國安顧問蘇利文的敦促下，貿易代表署(USTR)與台灣就「貿易暨投資架構協定」(TIFA)進行協商，此「倡議」將設定從農業和數字貿易到氣候等領域的談判。問題是，美台「倡議」並非一份「協議」，也非「框架」(Framework)，其影響及作用有其侷限性。

台灣經濟日趨邊緣化

首先，台灣經濟日趨邊緣化。由於台灣無法參加印太經濟框架，也難以加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)，無法與美國簽署自由貿易協議(FTA)及「雙邊貿易協議」(BTA)，台灣經濟陷入了日趨邊緣化的困境。民進黨當局宣揚台灣參與「倡議」，會有利於加入CPTPP，因而此倡議遠比BTA重要，並可達到與歐盟、英國談判的相同水平，以及未來加入IPEF的先期作業。

例如，在IPEF層面美日韓已有合作共識，要降低對台灣半導體供應鏈的依賴。然「倡議」恐難觸及此議題，在美日韓共識下，美國難以完全支持台灣。美國借由IPEF促進製造業回流、半導體自主等經濟戰略布局，台灣半導體產業技術比韓國更為先進，卻被排除在外。美日韓關係不僅是邦交國，也是軍事結盟國家，美國亦在日韓部署軍事力量，其戰略角色及地位遠比台灣更為重要。

「倡議」缺乏協議約束力

其次，美國推動IPEF的主要目的，在於與中國爭奪印太區域的經貿主導權。尤其當中國已推動「區域全面經濟夥伴協議」(RCEP)、「一帶一路」區域及全球治理，美國只能透過IPEF增進其在印太區域的經貿利益。然而，東盟與中國經貿關系非常緊密，若IPEF的「抗中」意涵過於強烈，則會降低東盟支持的程度。

美國積極拉攏東盟，但東盟在美中之間的外交策略往往是秉持「中立、不結盟」政策，甚至有些國家十分「親中」。一旦美國邀請台灣參與，東盟國家恐望之卻步。由於IPEF與RCEP的成員高度重疊，會降低框架圍堵效果。顯見在美國認知中，美中大國關係要比台美關系更為重要，美中關係涉及全球霸權爭奪戰。

再者，「倡議」包括貿易便利化、監管實踐、農業、反腐敗、支持中小企業貿易、利用數字貿易、促進以勞工為中心的貿易、支持環境與氣候行動、國有企業等。美國排除台灣參與IPEF，顯示其對台灣的支持是有條件限制，並非毫無條件「無限上綱」。若台灣參與IPEF尚且不可得，更遑論參與「倡議」能獲取更多經濟效益。IPEF與「倡議」皆缺乏協議的約束力，其爭端欠缺公正仲裁機構，並非像世界貿易組織(WTO)具仲裁貿易糾紛的功能。

「倡議」功能低於IPEF

最後，美台已共同宣布啟動「倡議」，深化雙邊貿易關係，但「倡議」功能低於IPEF。美國雖未將台灣納為「印太經濟架構」創始成員國，但仍採取「彈性」的作法讓美台持續經貿交流與合作。美方意在「繼續尋求適合不同交易夥伴的有意義合作」，既有多邊組織框架，也有雙邊經貿關係發展。這是因為中國確實在東南亞區域具有相當影響力，若台灣加入IPEF，恐阻礙東盟各國的參與意願。美國不樂見台灣參與IPEF，致其戰略功能大打折扣。

從戰略層次來說，IPEF擬將與東亞國家在經濟上有更多互動，東亞國家除了參與既有的RCEP之外，也增加了IPEF與美國經濟合作的平台，擴大對美出口。這不僅有助於美國開拓其在亞洲的市場，也可拓展亞洲國家在美國的市場；這是用非關稅減讓方式，採取供應鏈的彈性作法，以擴大彼此商品的市場占有率。但其成員中沒有中國卻有印度，與RCEP成員高度重疊，可視為平衡RCEP的另一個平台。

結語

儘管美國公開宣稱IPEF不是針對中國，但其成員對經濟組合的政治效應非常敏感，這對台灣參與非常不利。前述「倡議」是否為台灣所謂「重大成果」不無疑問，然而，民進黨當局卻用來印證「現階段是台美關係最佳時刻」。美國沒有將台灣納入IPEF，「中國因素」是主因；美國既不願完全開罪中國，也要避免「親中」的東盟國家因台灣加入而不願參與。就此而論，美國既利用台灣遏制中國，但也限制台灣在固定框架為美國的國家利益服務，這種政策彈性可能最終導致台灣淪為棄子的附屬角色。

（作者係佛光大學公共事務學系副教授）