從《台灣關係法》到《台灣旅行法》│周忠菲

從《台灣關係法》到《台灣旅行法》│周忠菲

本文認為,影響未來美國對台政策的主要變數,是中美戰略衝突。衝突可能導致中美敵對,衝突也可能帶來中美之間的戰略需求。從這一點來看,台灣的戰略價值趨於下降。把握好中美戰略衝突這一辯證關係,對台灣尤其重要。

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中美建交40年之際,如何看待撲朔迷離的中美關係?一方面,中美貿易談判宣布限期終止,似乎中美在全球不平衡問題上的分歧,沒有預想的嚴重。另一方面,中美戰略衝突呈現隨時擴大之勢,中美在南海的軍事較量此起彼伏,一浪接一浪。

兩岸關係也撲朔迷離。九合一選舉後,大陸對台方針未變,仍把實現兩岸統一的希望,寄託於台灣人民,相繼推出一系列惠台政策。但在民進黨刻意炮製的「停滯」狀態影響下,兩岸民心得不到安寧,民眾福祉得不到保障,兩岸協商難以推進。

2020年大選臨近,台灣政治人物忙於「抬轎造王」。此外,無論是執政的民進黨,還是在野的國民黨,無不將各自的執政前途,寄託於美國對台政策的改變,表現出越來越倚重美國的態勢。從僥倖心理出發,試圖維持「不統、不獨」的現狀。

目前,中美戰略衝突在時限和力度方面,呈現高度不穩定狀況,充滿變化。在這個問題沒有根本解決的情況下,應警惕分裂主義勢力在台灣盲動可能帶來的災難。

美國從不介入到介入

美國執行《與台灣關係法》(下稱《關係法》)40年來,美國對該法的執行與政爭,成為闡釋中美關係重要的風向標。由於推行《關係法》涉及東亞地區、海峽兩岸及美國的巨大利益,多年來,美國政客們對《關係法》,以及冠以「加強」名義的《關係法》種種執行,不斷興風作浪,樂此不疲。

不過,美國也有自己的政策界限,即將《關係法》作為國內法執行,不直接在對外關係上與台灣掛鈎。在執行過程中,美國也從不直接挑戰中美三個公報承諾的「一中政策」。在中國的主權問題上,美國所持的立場是「不介入」或「沒有立場」(中美建交時,范錫國務卿語we take no position)。

台灣身分的缺失,並不妨礙台灣政治人物對《關係法》頂禮膜拜,以「引證」《關係法》,作為對抗兩岸統一的「依據」。《關係法》中,美國對西太平洋安全表示的「嚴重關切」(注意,解釋權在美國,並非美國有義務捲入),以及隨後美國政府在武器承諾等方面對台灣所做的「六點保證」,成為台灣推行「獨台」和「台獨」路線的「政策依據」。基本情況是,言必稱《關係法》,行必禮《關係法》。

與此同時,不挑明台美之間實質上為非官方關係的真相。美國一些政客對此極力迎合,別有用心地宣稱《關係法》是「美國與台灣法律關係的依據」。目的是在明知美國不會超越紅線的前提下,製造假象,借挑戰中國主權,創造模糊空間,收割利益。

中美戰略合作時期。必須指出的是,中美建交時,美國對中國的需求是聯華制蘇,戰略目標是實現美蘇緩和。《關係法》對美台關係的定位是「執行美國與台灣的非官方關係」,這與中美戰略合作的意圖一致。中國政府從不接受美國干涉中國內政的《關係法》。《關係法》本身也不具任何國際與外交含義(當時參院版本拿掉了眾院法案版本在名稱上冠以的「美國」字樣,最後文本稱之為《與台灣關係法》,以保持非官方關係上法律的一致性)。這種中美官方、美台非官方關係「有章可循」的一致性,導致其後中美簽署八一七公報,美國表示將節制武器售台。1987年,美蘇緩和並簽署反導條約。

從戰略合作走向戰略競爭時期。冷戰後,國際戰略環境發生巨大變化,中美關係從戰略合作走向戰略競爭。面對中國的崛起,美國在對台政策上開始違反中美官方、美台非官方關係「有章可循」的一致性,主要手段是在執行《關係法》時,凸出安全因素,加大對台軍售和提高美台關係層級,特點是一方面提升美國對台灣的影響,另一方面也竭力插手兩岸關係。

美國在台灣問題從「不介入」向「介入」變化的典型例證是,1995年到1996年美國支持李登輝訪美導致海峽危機的發生,以及小布希執政期間美國加強《關係法》,以及美國對陳水扁的「支持與管制」。2005年,中國人大通過《反分裂國家法》,加強了對台灣分裂勢力的束縛。

《台灣旅行法》也是國內法

川普政府上台以來,中美戰略衝突逐漸明朗化。美國在對台政策的一個重大舉動,是強化美國在台灣問題上「討價還價」的立場,其中以美國國會通過《台灣旅行法》為代表(2018年3月16日,經川普簽署,該法在美國國內正式生效)。在法律意義上,《台灣旅行法》(Taiwan Travel ACT,HR 535)仍然是美國國會自產自銷的「國內法」。中國外交部發言人對美國干涉中國內政表示強烈不滿。同時稱「該法案不具法律效力」,點到為止。

值得注意的是,與40年前通過《關係法》比較,這次美國國會無異議通過《台灣旅行法》,行政部門沒有進行任何斡旋,而且完全同意,大幅提升「美國對台灣持續的承諾」。美國軍方在美艦停靠台灣、美國「南海自由航行」行動、美國對台軍售等議題上,也走在前面。

這些現象說明,川普政府聲稱將台灣納入「印太戰略」,發展美台關係,不僅是為了在中美關係上虛化「一中政策」,而且有長期的戰略圖謀。其中,支持民進黨名為維持現狀,實則破壞兩岸關係的大陸政策,可能是一個選項。也可能,美國企圖達到它在中美談判中的其他目的,將另有選項(《台灣旅行法》提案人表示,法案除了打破美台高官不能互訪的壁壘,提升美台關係等條款外,「對美國安全具有重要性」。)

目前,《台灣旅行法》帶來的美國對台政策種種「異象」還未全部展開。但可以斷言,美國對民進黨的政策支持,會進一步助長民進黨加劇海峽局勢的緊張。最近,民進黨公開推出以大陸為敵的兩岸安全政策,氣焰囂張,就是明顯的例證。

中美戰略衝突將不可避免

季辛吉早就指出,美國「必須在與中華人民共和國的長期競爭戰略中,找到一個地位」。這暗示,對美中關係競爭加劇的前景,必須有所準備。中美戰略衝突將不可避免。

對於中國來說,戰略永遠是辯證的,逃避衝突不是選擇,選擇衝突或許意味著選擇機會。就中美衝突而言,目前主要表現在兩個層次。

其一,全球層次。中國從過去重視雙邊,向重視多邊調整。例如中國「一帶一路」倡議的持續推進,以及最近聯合國就中國「一帶一路」倡議表示支持。美國認為,其在全球傳統的單邊霸權,受到中國的挑戰。

其二,地區層次。在東亞地區,美國費盡心力組織多邊安全框架,試圖遏制中國。美國指責中國為南海地區「國際衝突的來源」,同時將台灣公開納入「印太戰略」。但亞太地區的經濟發展與中國緊密相連。美國「印太戰略」貪多求大,影響有限的弱點正在逐漸顯現。加上川普的個人特質,增加了美國地區安全政策的諸多不確定性。美國的盟友也遲遲下不了決心究竟是否要參加反華同盟。

台灣問題的要害在於地區安全問題。這次推出《台灣旅行法》是一個重大信號。從美國的用意來看,在鼓吹「中國戰爭威脅論」方面,具有試探性。為應對戰略格局的變化,美國可能不會成為東亞國際地緣政治的穩定器,反而極有可能成為地區爭端的挑起者。

台灣問題可能成為「誘餌」

從這一點來看,美國有可能以局部的地區「失序」為口實,加緊對台政策調整,強化干涉兩岸關係的立場。悖論是,中美戰略衝突是一個長期的過程,美國必須精打細算,從化解中美衝突的需求出發,不排除美國也有可能轉向戰略收縮。如果朝這個方向思考,美國在中國統一問題上,有可能將台灣問題作為「誘餌」,與中國討價還價。對大陸而言,戰略選擇具有多樣性,峰迴路轉、驚濤駭浪、柳暗花明都是常態。

面對中美戰略衝突,台灣的選擇變得非常重要。最近民進黨為搏「最後一口氣」,公開推動以大陸為防範目標的「國家安全強化工程」。這是一項明目張膽的冒險政策,兩岸同胞不得不防。

(作者係上海台灣研究會研究員)

附加資訊

  • 作者: 周忠菲
  • pages: 14
  • 標題: 從《台灣關係法》到《台灣旅行法》