2018年12月21日，美國參議院未通過包含美墨邊境築牆費用57億美元的臨時支出法案，川普拒絕簽署，導致9個聯邦部門及數十個機構業務停擺，造成40年來政府首次在一年內關閉三次，且打破了歷來關閉最長的記錄。

兩黨都想討好基本盤選民

對川普而言，在美墨邊境築牆，一直是他多次向選民強調的核心承諾，他的死忠選民都支持他的移民政策和建築邊境圍牆，如果川普想在2020年成功連任，就必須兌現這項承諾。對民主黨而言，「築牆」不利美國開放與包容的形象，成為民主黨反對川普的有力抓手。雙方達成妥協的最大障礙，是他們都想討好基本盤選民。

1月8日晚間，川普在白宮發表的演說中數度指出，美國處於「人道與安全危機」，因此，國會必須通過美墨邊境築牆提案。但資料顯示，2017年被捕的非法移民人數是45年以來最低的，而且沒有一個恐怖分子是從南部邊界偷溜進來的；大多數非法移民是在機場合法入境，簽證逾期後不歸造成的。至於人道危機，主要是海關和邊境保護局強行將兒童與父母分離造成的。

有人估算，建牆需花費57億美元，這筆金額相當於10萬名兒童進優質學前班一年的費用，可以提供10萬名大學生4年教育補助金，剩餘的資金還可以提供11萬5千名有毒癮者一年的治療費用。

美國邊境居民反對築牆

為了凸顯美墨邊境沒有築牆的危險，1月10日川普前往德州邊境城鎮麥卡倫視察。他啟程前重申，如果國會不通過美墨邊境的築牆預算，他可能會頒布國家緊急狀態令。麥卡倫位於里奧格蘭德河谷，是非法越境最頻繁的邊境地區之一，但最近才公布犯罪率處於34年來最低，被U.S. News & World Report列為全美國最宜退休的城鎮之一。

根據川普提出的築牆計畫，工程將穿過里奧格蘭德河谷裡的私人領地，這裡有世代生活於此的居民、環保團體和一座建於19世紀的天主教堂。他們已聘請了律師，一旦政府以土地徵用權徵收其土地，他們將訴諸法院。天主教教區更表示，邊境牆違反教義和教會保護移民的責任，也違反宗教自由的權利。9名美墨邊境選區的聯邦眾議員全都反對川普的築牆主張。

川普若宣布國家進入緊急狀態，就可以動用國防部經費築牆，並且直接動用軍隊施工，並終止政府關門。但川普的盟友表示，這樣就會讓民主黨「贏了這一回。」共和黨大佬、參議院財政委員會主席葛拉斯里直言，這樣做會創下很壞的先例，因為一旦變成司法戰，將迫使最高法院介入。2016年曾和川普爭取共和黨總統候選人的佛州參議員魯比歐也說，如果川普真這麼做，那就沒完沒了了，因為有太多兩黨意見分歧的議題，例如氣候變遷等問題。

「三權分立」正日益異化

美墨邊境還沒築牆，川普與民主黨參議院少數黨領袖舒默、眾議院議長佩洛西之間已築起一堵牆，阻斷了實質對話。美國廣播公司(ABC)的民調顯示，57%的美國人希望川普妥協，以保持政府正常開張，71%的民主黨人認同這一觀點，但共和黨中只有29%的人持相同的態度，這顯示黨派仍在激烈鬥爭。

從美國國會預算程序於1976年正式執行以來，美國政府一共停擺過18次。除了小布希任職期間之外，所有總統都曾發生過聯邦政府關門，其中以雷根任職期間出現8次居首，但持續時間都僅有1至3天，柯林頓當政時期曾有兩次，分別持續了5天和21天。由此可見，停擺問題並非共和黨、民主黨或哪一位總統一手釀成，而是美國引以為豪的「三權分立」正日益異化所致。

美國憲政民主制度強調三權分立與制衡，決定了「否決型」民主體制的安排。為使每一個部門的權力不至於成為絕對權力，各部門都擁有對其他部門的否決權或制約權。例如，總統可以提出立法建議或否決立法，來制約立法部門；可以通過提名，並經參議院同意，任命最高法院大法官和其他聯邦法院法官，來制約司法部門。國會可以否決總統對行政官員和法官的任命，以及對總統進行彈劾和審判（分別由眾議院和參議院行使），來制約行政部門；可以通過修憲來對付最高法院的司法審查權。最高法院可以通過宣布國會的立法和總統的行政命令違憲，來分別制約立法和行政部門。

分權制衡制度的主要內在缺點是，由於權力分散且互相制約，決策效率偏低，尤其當總統、參議院和眾議院由不同政黨掌控時，容易導致政府內部關係失調，政府的立法效能會受到抑制，從而影響到國家治理。

「否決政治」引發政爭

美國學者羅伯特達爾(Robert Dahl)指出，美國政治體制中的否決點太多。福山更直接表明，美國這個民主國家正在墮落成一個「否決政治」(vetocracy)的國家，而且，這種相互否決的體制創造出越來越多的否決點，使美國無法解決許多現實問題，也導致政府的治理能力下降，出現政治衰敗。

民主黨和共和黨曾有相當多重疊之處，但1990年代開始，兩黨的重疊逐漸消失，如今更蕩然無存，這就將「否決政治」推到了極端，使得否決為上、治理為下，政爭不斷而效率不彰。

聯邦政府關門看似禍起高牆，實質上卻是兩黨惡鬥的結果。通過國會撥款築牆，象徵共和黨和川普個人的勝利，也會為川普2020年連任提供極大的助力，因此，他拒絕接受短期解決方案。而民主黨佩洛西則不留情面地直指，築牆對抑制中南美洲非法移民毫無效果。

（作者係美國政治評論員）