2022年11月26日晚，中選會除公布了九合一選舉的結果，也公布了台灣首次公民複決修憲案－「18歲公民權」的結果，投票率為58.97％，低於九合一選舉的61.22%，有效同意票為5,647,102、不同意票為5,016,427，「因同意票未達選舉人總額之半數（9,619,697），因此修憲複決結果為不通過。」

修憲案首次由公民複決

台灣自1991年第一次修憲到2000年第六次修憲，分別由第一屆至第三屆國民大會行使，但2000年4月通過的第六次修憲將國民大會改為任務型國民大會，只能複決立法院提出之修憲案。2005年任務型國民大會通過第七次修憲，廢除國民大會，改為單一國會制，修憲複決權從此交付公民行使。而2022年與九合一選舉同時舉行的「18歲公民權」，就是台灣第一次由公民複決立法院通過的第八次修憲案。

一、第四次至第七次修憲

1997年5月5日，第三屆國民大會代表（下稱國代）集會，經歷70天的折衝協商，甚至發生流血衝突，在國、民兩黨中央聯手合作下，終於7月18日完成第四次修憲，主要通過了：(1)總統任命行政院長無須經立法院同意，即所謂的「雙首長制」；(2)精簡省籍政府組織，即所謂的「凍省」，以凸顯「中華民國即台灣」。

1999年9月3日，國、民兩黨國代通過第五次修憲，凍結國大選舉，但允許第三屆國代延任兩年。這一「自肥」行徑引起社會譁然，大法官會議於2000年3月宣布該次修憲部分條文違憲，於是第三屆國代在卸任前的4月25日再次集會，採記名投票，通過第六次修憲，國民大會僅保留複決立法院所提之憲法修正案、領土變更案、總統/副總統彈劾案的權利。國大自此改為任務型，不再是常設機構。

2004年8月，立法院通過「國會改革修憲案」，將國民大會複決修憲改為由公民複決。2005年5月14日任務型國代經選舉產生，同年6月7日複決立法院提出的「國會改革修憲案」，完成第七次修憲，正式廢除國民大會，從後修憲將依憲法增修條文第12條辦理：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一提議，四分之三之出席，及出席委員之四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第174條之規定。」

二、第八次修憲案交由公民複決

第七次修憲通過後，陳水扁多次高調表示要在2008年卸任前「為台灣催生一部新憲法」，但由於修憲的雙門檻均高，修憲工程未再啟動過，直至2020年5月20日，蔡英文在連任就職演說中宣示，「立法院將成立修憲委員會，讓憲政制度與時俱進；而朝野都有共識的18歲公民權應優先推動。」同年9月，立法院成立了修憲委員會，各政黨均有意提出修憲案，其中包括降低修憲門檻，但唯有「18歲公民權案」，因沒有政黨敢反對青年參政權，於2022年3月25日在立法院以109：0票通過。

修憲複決綁大選程序不正義

中選會隨即於4月15日宣布，修憲複決將與11月26日九合一選舉合併舉行，理由為：憲法增修條文未明定修憲複決時間，修憲複決非公投，不受《公民投票法》（簡稱《公投法》）限制；憲法修正案公告期間長達6個月，民眾有充分時間知悉憲法修正案內容。其實，中選會提出的理由太過牽強，因為儘管修憲複決非一般公投，通過標準不適用《公投法》，但進行方式仍為公民投票，領票單亦名為「公民投票投票通知單」，因此現行《公投法》禁止「公投綁大選」，修憲複決豈可未經政黨協商即公告要綁大選？更令人錯愕的是，沒有任何在野黨表示反對。

一、公投簡史及公投法幾度修法

《公投法》2004年1月2日正式實施，採用「雙二一」的門檻設計，即在「全國性公投」中，投票率過半，且有效票過半才算通過。之後，中選會公告成案、舉行過的「全國性公投」共有6案，包括：(1) 2004年3月20日與總統大選合併舉行，陳水扁提出第1案「強化國防」、第2案「兩岸對等談判」；(2) 2008年1月12日與立委選舉合併舉行，民進黨提出第3案「討黨產」、國民黨提出第4案「反貪腐」；(3) 2008年3月22日與總統大選合併舉行，民進黨提出第5案「以台灣之名加入聯合國」（下稱「入聯公投」），國民黨提出第6案「以中華民國之名重返聯合國」（下稱「返聯公投」）。而以上6案，皆因投票人數未達投票權人50%的門檻，遭到否決。

民進黨之後一直批評《公投法》是「鳥籠公投法」，終於2017年12月12日修正該法部分條文：大幅降低了提案及聯署門檻；若有效同意票多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者即為通過；公投年齡由20歲降為18歲，但「得與全國性選舉同時舉行」條文並未修改。

2018年11月24日九合一選舉，共有10個公投案同時舉行，其中第7-12案（反空污、反燃煤發電、反核食進口、民法婚姻章限一男一女、國中小禁教同志內容）及第16案（以核養綠）通過，第13-15案（東奧台灣正名、以民法保障同婚、國中小實施性平教育）遭到否決。這是台灣第一次有「全國性公投案」通過，但由於中選會事前準備不足，發生投票時間截止後，還有人在領票、投票等亂象，備受批評，而在該次選舉中大敗的民進黨，將敗選責任歸咎於「公投綁大選」，乃於2019年6月18日強行修訂《公投法》部分條文，刻意讓公投與大選脫鉤。

二、公投依法不能綁大選

現行《公投法》第23條明定：公民投票日訂於8月第4個星期六，自2021年起每兩年舉行一次。國民黨對此修法結果不滿，乃立即提出「公投綁大選」公投案，希望用公投結果再行修法。

原定於2021年8月28日舉行的公投，受新冠疫情影響，延至當年12月18日舉行，而國民黨提出的第19案「公投綁大選」，與17案「重啟核四商轉」、18案「反萊豬進口」、20案「珍愛藻礁」全軍覆沒。筆者當時就為文警告，既然公投不能綁大選，修憲複決亦不應為之。沒料到中選會逕自提出修憲複決綁九合一時，國民黨竟未表示反對。

中選會未盡告知及宣導之責

中選會第一次辦理修憲公民複決明顯失職，這可從兩方面說。

一、有關投票性質及適用法律

選前很長一段時間，幾乎沒有人知道此次要進行的是修憲複決，通過標準不適用《公投法》。在收到通知單後，也少有人注意到粉紅色的「公民投票投票通知單」，在「公民投票種類」一欄上，註有「修憲修正案公民複決第一案」。直到網路上盛傳「依據修正公投法，同意票大於不同意票，同意票達選舉人總數1/4以上即為通過」等錯誤訊息，中選會才出面澄清：修憲複決「不適用公投法，有效同意票過選舉人總額之半數才算通過，並公布了2022年全台選舉權人有1千9百多萬人，因此該案須獲大約962萬同意票才算通過。

二、有關修憲案內容

其次，一般人以為「18歲公民權」只降低投票年齡至18歲，看到選舉公報上的修憲條文：「除本憲法及法律別有規定者外，年滿18歲者，有依法被選舉之權」才知道，除另有規定外，現行憲法第130條規定的20歲選舉權及23歲被選舉權，全將改為18歲。對此，社會輿論開始質疑18歲參選公職未免太早，年輕人也未必贊成，中選會才回應：《總統副總統選舉罷免法》規定參選總統、副總統必須年滿40歲，《公職人員選舉罷免法》規定直轄市長、縣市長、不分區立委需滿23歲。中選會此番澄清讓選民恍然大悟，若未來不修法，18歲即可參選區域立委及縣市議員，不同意該案者因此大為增加。

綜上，不論是投票性質或修憲內容，中選會都未盡告知及宣導之責，甚至有刻意混淆視聽之嫌，但根本問題出在立委草率修憲，尤其民進黨想利用「18歲公民權」爭議小、社會共識大，在修憲門檻甚高之際通過，鞏固其青年票源，還想藉此大肆宣傳，台灣從此可以「住民自決」。

對2022修憲複決的檢討

一、第八次修憲複決案未過原因

筆者認為，這次修憲複決案未通過，基本上是因投票率甚低，尤其不少一向支持民進黨的年輕人，因不滿蔡英文提名不當，以及兵役即將延長至一年而放棄投票；選民對立委草率修憲不滿，不少人不認同18歲即有被選舉權；中選會怠忽職守引發反彈；綠營網軍的網上貼文錯誤百出，幫了倒忙；再加上民進黨執政表現太差，大失人心等等。令人遺憾的是，在野黨及反獨促統的政團這次並未扮演關鍵角色。

二、「拒領公投票運動」曾立大功

猶記得2007年陳水扁宣布，要於2008年總統大選同時舉辦「入聯公投」，國民黨不甘示弱也提出「返聯公投」，當時統派政團不分左右，紛紛站出來反對「公投亂大選」，積極游說國民黨人放棄領取公投票，在全省組成「拒領公投票行動聯盟」，更於選前集資在報紙刊登《拒領公投票，票投馬英九》廣告。開票結果，「入聯公投」投票率為35.82%，「返聯公投」為35.74%，二案均未達當時的成案門檻，遭到否決。

15年後回顧歷史，筆者認為「拒領公投票運動」是台灣反獨促統運動史上最成功的一次行動，也因此相信，只要民間政團以理服人，團結社會各界人士，絕對可以阻擋任何人、任何政黨利用公投或修憲複決走向台獨。

三、對修憲複決態度消極的原因

對於統派政團這次表現相對消極冷淡，筆者歸納出以下幾個原因，謹供參考，以策未來。

（一）以為此次修憲內容攸關青年參政權，不宜阻擋，又與統獨無關，無須阻擋。吾人須知，台灣七次修憲之目的均不外乎擴權（如雙首長制）及走獨（如凍省、廢除國民大會）。要反獨裁、反獨就必須反修憲，尤其此後修憲須經公民複決，不管其內容為何，均會被賦予「台灣住民自決」的政治涵義，吾人更不該背書。

（二）較難辦別修憲複決與一般公投之不同，因而不確定適用法律。知識就是力量。吾人要說服群眾，就必須自己先認真學習。2007-08「拒領公投票」提出的訴求合情合理，最後連國民黨高層都贊同不領票就是阻擋「入聯公投」的最佳辦法，而該次公投結果證明，幾乎沒有藍營選民領取公投票。由於現行修憲公民複決門檻與2008年公投門檻一樣，筆者一開始也主張「拒領公投票」，但很快發現有顧忌的人太多，乃在選前呼籲，務必在複決票上蓋「不同意」。

（三）中選會在選前只公布了一張照片，顯示四個投票櫃（縣市長、縣市議員、村里長及修憲複決票）將放成一排，卻未說明如何領取複決票，這使很多人擔心若不領複決票，會在現場遭人質疑或留下紀錄。筆者前往的投票所，發放選票及複決票的工作人員同坐一桌，當筆者表示不領複決票時，發放者未露出任何表情。據選後詢問多人得知，有些投票所，發放選票及複決票者分坐二桌；有些投票所，發放複決票者對不領票者露出不解表情。中選會任由投票所各自為政，也再次證明其怠忽職守。

開票結果顯示，修憲複決投票率僅比選票投票率低2.25%，可推算這次去投票但未領複決票者不多，也可推論，民進黨全面執政後排除異己的作風及「國安五法」、《反滲透法》，對民眾確定產生了一定的嚇阻作用。未來如何反制綠色恐怖，是島內統派工作的重中之重。

（四）2017年底通過《政黨法》，許多統派政治團體被迫解散，而少數轉換為政黨者，又為避免被撤銷投入選舉，似乎已無餘力反對修憲複決。

在「選舉掛帥」、議會政治的台灣，政黨透過選舉擔任公職至為重要，但從此次民眾黨來勢洶洶，全省僅獲4%選票，而新黨及勞動黨僅保住一席縣市議員可知，沒有資源發展地方組織的小黨，走選舉的路並不容易。島內的反獨促統運動應如何發展壯大，值得吾人深思。