017年12月6日，川普宣示美國正式承認耶路撒冷為以色列首都，並責令國務院進行將大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷，引起聯合國、阿拉伯國家聯盟、伊斯蘭組織抗議。12月21日聯合國大會通過決議，一致否定川普的決定。

1947年聯大通過第181(II)號決議，決定將巴勒斯坦地區分為兩個國家，一個阿拉伯國，一個以色列國，並且鑒於耶路撒冷同為猶太教、基督教和伊斯蘭教聖地的複雜性和敏感性，將耶路撒冷置於特殊的國際體制下，由聯合國進行管理。這一將耶路撒冷國際化的嘗試，在1948年第一次中東戰爭中破滅，戰後耶路撒冷被一分為二，大部分城區被以色列占據，稱為「西耶路撒冷」，包括聖殿山在內的剩餘城區則由約旦控制，即所謂的「東耶路撒冷」。

耶城歸屬是以巴衝突核心

1950年以色列將首都從特拉維夫遷至西耶路撒冷，並在1967年第二次中東戰爭（六日戰爭）中吞併了東耶路撒冷，統一該城。對此聯合國安理會多次通過決議，要求以色列撤出所占的阿拉伯領土。特別是1967年11月22日第242號決議申明，根據《聯合國憲章》，不容許以武力獲取領土，因此，東耶路撒冷主權不屬於以色列。作為回應，以色列在1980年通過法律，宣布耶路撒冷為以色列「永恆和不可分割的首都」。

對此，聯合國安理會於1980年8月20日通過第478號決議，譴責以色列企圖吞併東耶路撒冷，宣布以色列通過的耶路撒冷法違反了國際法。決議指出，聯合國安理會不承認以色列的耶路撒冷法，並呼籲聯合國會員國執行安理會的決議，從耶路撒冷撤出使館和外交使團。因此，至今與以色列建交的157個國家，沒有一個將大使館駐在耶路撒冷。巴勒斯坦1988年宣布獨立建國時，也將耶路撒冷定為首都。耶路撒冷的歸屬，因此成為以巴衝突的核心。

歷屆總統均未要求遷館

美國雖然是以色列最大的靠山，但之前從未完全支持後者對整個耶路撒冷城的領土主張，尼克森和老布希等人甚至將東耶路撒冷視為「被以色列占領的巴勒斯坦領土」。

柯林頓當政時期，親以派勢力壯大，參眾兩院1995年一致以高票通過耶路撒冷使館法，要求美國承認耶路撒冷為以色列首都，並將大使館從特拉維夫遷往該城。該法規定，總統可以每6個月簽署「暫緩執行令」，推遲執行遷館決定。柯林頓本人雖然不反對這一主張，但他在任上致力於推動以巴雙邊談判，又為了避免刺激巴方，即使在競選時曾誓言將駐以使館遷至耶路撒冷，當選後也仍選擇推遲搬遷使館。

繼任者小布希同樣試圖調停以巴爭端，並在911後的反恐戰爭中，爭取阿拉伯國家的支持，因此也不顧競選承諾，暫緩執行耶路撒冷使館法。歐巴馬本人並不親以色列，更沒有遷館的動機。

國際輿論不滿川普決定

川普宣布正式承認耶路撒冷為以色列首都的舉動，打破了美國70年來在以巴衝突的基本立場和前三任總統的慣例，兌現了他的競選諾言，討好了數百萬美國猶太人，尤其是他的大金主，和數千萬勢力龐大的基督徒和兩黨的保守建制派政客，鞏固了自己的執政基礎。但他偏袒以色列的作為，不僅違反聯合國大會和安理會的各項決議，而且使得美國喪失充當以巴爭端斡旋者的地位，並且在國際上更加孤立。

美國主流媒體，如CNN、《華盛頓郵報》、《紐約時報》、《赫芬頓郵報》等，都強調，這一決定可能給美國帶來的風險，他們形容川普這樣做是在「賭博」、「找麻煩」。國際方面，包括美國的盟友英、法、德，尤其是阿拉伯國家都表示，川普這一決定勢必造成中東地區動盪加劇，是不負責任的。聯合國秘書長古特雷斯說，他反對任何單方面對以巴和平前景構成威脅的舉措，耶路撒冷必須經過以巴雙方在聯合國安理會和大會決議的基礎上，直接談判磋商的最終議題。

聯合國會員國集體抗議

玻利維亞、埃及、法國、義大利、塞內加爾、瑞典、英國和烏拉圭等聯合國安理會8個成員國，立即在12月8日召開緊急會議，討論美國的決定。他們都譴責川普的宣示，破壞了聯合國解決以巴衝突的立場。

會議後，英、法、德、瑞典和義大利等國大使發表聯合聲明，譴責美國的改變立場，違反了安理會的各項決議，並且無助於中東地區的和平前景。五國認為，東耶路撒冷為巴勒斯坦被占領的領土，除非以巴雙方另有協議，五國不承認對1967年以前邊界的任何變更。巴勒斯坦總統阿巴斯認為，川普的決定，表明美國已不再維護和平，是對實現和平所有努力的蓄意破壞。

川普為自己的決定沾沾自喜，但他的這一舉措，「突破」了國際共識，使美國成為眾矢之的。

（作者係美國紐約和統會前會長）