5月10日，台北高等行政法院認定，中天新聞台換照訴訟案，國家通訊傳播委員會（NCC）未依照2018年的「法定」審查辦法進行評分，卻自行創設規則來審議，形同改變執照的核發標準；判決原處分違法，撤銷不予換照處分。惟此案尚可上訴。

本案件涉及憲法言論自由與新聞自由層次，更涉及行政獨立機關的職權與司法審判機關職權的衝突，格外受到社會各界矚目。中天新聞台在2020年依規定提交換照計畫書；不料，NCC以突襲的方式舉行聽證會，且在會前，三度拒絕聲請閱卷，導致當事人蒙受不平等待遇。

NCC審核中天案不合法

其後聽證會引用《行政程序法》的行政鑑定，但NCC選任的7位鑑定人中，竟有5位中途離席，嚴重剝奪了當事人依法對聽證鑑定人發問的權利。同年，NCC便火速決議不予換照，迫使當事人退出有線電視原本的52頻道。事後中天新聞台提起行政訴訟，請求撤銷不予換照的處分，以及應作成准予換照的行政處分，同時給付79億多元的損害賠償。

近日台北高等行政法院合議庭的判決，反映憲法保障言論自由及其傳播方式，應依其特性，而有不同保護的範疇及限制準則，國家可以依據憲法第23條制定法律為適當限制，但縱然《衛星廣播電視法》僅在確保業者善盡責任，但即使規範立法裁量，也不可逾越憲法所容許的範圍；此為法治國家「依法行政」比例原則的適用。

NCC獨立機關仍須守法

NCC作為行政組織上合議制的獨立機關，專司廣播、電視事業監督管理及證照核發，其設立目的即在排除上級機關的指揮與監督，使NCC有更多不受政治干擾，依其專業，落實憲法基本人權「言論自由」的保障，一定程度輔助社會多元意見的表達與散布。正如「集會遊行活動」受理申請的主管機關審查職責，目的在於保護實現言論自由的集會遊行，而非阻礙或扼制不同言論、少數言論的發聲管道。

再者，NCC雖為行政獨立機關，但其行政行為、行政決定、行政處分，仍受憲法及行政法體系的拘束，適用行政組織法、行政程序法、行政訴訟法等；換言之，「依法行政」有司法審查的介入與必要，這是「法治國」權力分立的交互運作，否則，難道只要掛名是「獨立機關」，就可以自立法規，不理會立法院的法律及監督嗎？

司法機關基於憲法職權，對行政決策的事實基礎有無錯誤、是否資訊不完全、理由的形成是否出於正當法律程序，仍有審查的必要。縱然是獨立機關，也要確保其依法行政；否則形同太上皇政權，變成民主政治不受控制的怪獸，絕非國家與人民之福！

法理上應以換照為原則

另外要探討的是，依據《衛星廣播電視法》，換照法定程序應從檢視、輔導、改善，甚至「行政指導」的立場，對過去營運計畫執行情形進行審查，無論是否準用《申設審查辦法》，法理上都應以「換照」為原則，「不換照」為例外。而且，這裡的例外必須採用絕對嚴格且具體的標準，如同《集會遊行法》第11條，不許可情事僅限明顯事實足證「危害國家社會」、「危害身體生命」、「同一時地已有他人申請」的標準一樣。

特別的是，台北高等行政法院合議庭表示，NCC審查中天換照竟非依據《申設審查辦法》，而是自行制定評分標準，等於NCC於換照案前7天，另行發布了行政規則，造成審查基礎錯誤、資訊不完全，更無視「法律規範」的效力。

更可議的是，NCC另有25件違法濫權連續裁罰，其中已有9案裁罰被法院撤銷，原因是認定明顯有未依證據認定事實的違誤。顯然，NCC行政獨裁遭到司法扼止了。但據悉NCC迄今拒絕公開裁罰的資料，違背正當行政程序保障人民陳述意見的權利。

NCC至今仍不認錯

司法院大法官於釋字第364號解釋、678號解釋兩度宣示，人民透過廣播電視表達思想與言論的廣電自由，應受到《憲法》的保障。NCC卻顛覆了國家保障廣電自由的基本人權。

 如今台北高等行政法院司法判決都已出爐，NCC卻仍以「獨立機關」自居，表明不受影響。這樣的態度不僅逾越憲法，比較諸多先進國家的法制，令人覺得不可思議。縱然進行行政強制措施如查封、扣押、凍結、撤照等，一般期限不得超過30日；而且法院都已明確判決主管機關敗訴，主管機關應該先進行更正與補救，而非一味地要人民等待最終確定判決，否則正義何在？

(作者係雲林科技大學科技法律研究所教授、中華人權協會副理事長)