近期有財經立委提出「中央銀行法修正草案」，建議以外匯存底總額的一成設立「主權財富基金」，並賦予央行職權針對基金提撥原則、治理架構權責等進行規範。央行總裁楊金龍強調他不反對成立主權基金，並建議可由國發基金主導。究竟什麼是主權基金？台灣成立主權基金有何利弊？

何謂主權財富基金

主權財富基金(Sovereign Wealth Fund, SWF)又稱為主權基金。國際貨幣基金(IMF)將其定義為，政府為了長期目的，以外匯資產所創設及擁有之特殊的投資基金。簡單來說，就是由國家「主權」所成立的基金，且是以投資、賺取利益為目的。其特徵一是由政府擁有、控制與支配。二是追求風險調整後的報酬最大化目標。三是由獨立於央行和財政部的專業投資機構管理。

通常主權基金的資金來源為官方外匯準備移轉資產，或預算盈餘資助的非大宗商品基金，或是以石油和天然氣等大宗商品出口收入為主的基金。挪威、阿布達比、科威特、俄羅斯、中國大陸和新加坡、韓國、馬來西亞等國，均早已成立了主權財富基金。截至2023年4月止，全球共有52個主權財富基金。

為避免有些國家藉主權基金名義去投資別國的公司，其目的並非獲利，而是獲取戰略知識或技術；所以擁有主權基金的26個國際貨幣基金組織成員國，在2008年3月，協議出聖地牙哥原則(The Santiago Principles)，用來規範主權基金的行為。附表列舉最新全球前10大主權基金概況，其中以挪威政府退休全球基金居第一，資產達1.372兆美元。第二則是中國投資公司，資產規模也逾1.3兆美元。

台灣成立主權基金的利弊

筆者以為，台灣成立主權基金有幾大好處。

一、創造基金收益。台灣的勞保基金、勞退基金、退撫基金及國民年金基金等四大退休基金皆面臨破產危機，而且投資績效不彰。若能結合央行所提撥的資金，合組「五合一」台灣主權基金，至少有一定的資金規模。未來透過國際專業投資法人的操盤，應可提升基金績效，降低退休基金破產疑慮。

二、台灣非IMF會員國，最好能持有更充裕的外匯存底，因應資金大量進出的衝擊。1996年台海危機曾引發資金外流，1997年亞洲金融風暴與2008年全球金融海嘯都曾引發資金外流。

三、可於全球金融市場發揮穩定的作用，並增加全球資金的流動性。

四、對於接受台灣主權財富基金資金流入的國家而言，這些資金可幫助它們強化經濟、提升生產力水準及刺激良性競爭。

不過，投資必然有風險，台灣主權基金的運作必須能承受國際金融市場的波動。再者，應避免受執政黨的政治力影響。否則，就會失去主權財富基金超然獨立的特色。

借鏡新加坡及挪威經驗

對於成立主權基金的運作，可能的利益輸送、執行效能、投資風險、可能妨害市場運作等疑慮，可借鏡新加坡淡馬錫控股、新加坡政府投資公司，還有挪威退休基金的運作模式。

一、淡馬錫控股成立於1974年，由新加坡財政部100％持股。除了投資新加坡當地市場外，也把亞洲市場和已開發國家市場視為投資終點，目前大約一半的資產是在新加坡以外的地區。淡馬錫控股公司成立以來經營績效良好，淨資產收益率年平均逾10%。而新加坡政府投資公司成立於1981年，是東南亞最早採用主權財富基金對外投資的公司，投資領域涵蓋了30多個國家的股票、債券、外匯、房地產、及私人企業等。投資遍布美國、加拿大、歐洲、東南亞等。此基金在2002-2022年間，平均每年有7%的報酬率。

二、挪威的「政府養老退休基金全球基金」成立於1990年，是國際間公認治理最完善，也是規模最大的主權財富基金。挪威政府為避免油藏枯竭或油價波動過劇，造成國庫虧空，而將出口石油與天然氣的部分獲利存放在「政府退休基金」中，這不僅可「未雨綢繆」，亦可維繫人民的福利。此基金是由挪威央行投資管理公司管理，是一個獨立的部門，經營相當穩健。

挪威主權基金資產的主要來源為流入資金、投資報酬及匯率收益；其投資的區域以北美(48.8%)、歐洲(30.8%)、亞洲(15.8%)為主。統計在1998~2022的25年中，只有6年報酬率是負的，其餘都是正報酬。累積的年化報酬率約為5%，表現極為穩健。其成功之道，值得台灣未來規畫主權基金時參考。

首先，基金宗旨明確。挪威的退休基金除為人民謀福利外，基本策略相當清楚，對外投資沒有政治戰略目的，不試圖取得對投資標的企業的控制權，絕不操縱單一公司的股票市場價格。對單一公司總股本的最高持股為3%，對單一公司內有投票權的股份持有比例也不能超過3%。

其次，成立「倫理諮評委員會」。成員領域廣泛超然，而且不得投資「違反人道、嚴重侵犯人權、重大貪汙或嚴重損害環境」之標的。並建立商業化、專業化與獨立化的運作原則，內部組織架構、治理模式與管理團隊都比照國際金融市場上的私人投資公司，避免仿襲行政機關的架構。其在國際金融市場網羅招聘一流金融人才，絕大部分的基金經理都是外聘的專業人員，極少有政府公務員。

再者，財務「公開化」與「透明化」。定期公開揭露資產組合比例和投資報酬，透明程度遠超過其他主權財富基金。

(作者係淡江大學財金系教授)