近來民進黨主政縣市首長有意推動兩岸城市交流，但由於蔡英文政府至今選擇迴避「九二共識」，兩岸事務主管機構熱線及兩會中斷，兩岸之間的城市交流恐怕也會面臨破局。

馬英九主政時期，兩岸互動層級不斷提高且頻繁熱絡，省委書記、省長、地級市長等層級來台經常有之，也實現了「馬習會」。然蔡英文主政後，短短數周內兩岸兩會溝通正式機制中斷，首長熱線則降至科長層級。過去，民進黨人士若以政黨身分登陸參訪，大陸當局會以「有其他考量」而推辭；但若以基層縣市長身分登陸交流，大陸則很歡迎。事實上，過去蘇煥智、蘇治芬、許添財等多位縣市長曾率團登陸推介農、特產品。

城市交流替代民共交流？

民進黨原本以為520後若兩岸官方機制性協商暫停，兩岸城市交流互動模式可以彌補兩岸高層交流的不足。也就是說，民進黨估算可運用地方城市交流替代政黨交流。因此，早在2015年6月27日，民進黨為控管兩岸城市交流，設置了兩岸小組交流平台，由邱太三負責統籌彙整各縣市與對岸城市交流經驗，共同討論因應措施。

不料，民進黨執政後，蔡英文政府拒絕接受「九二共識」，大陸當局採取了堅壁清野策略，從中央到地方的民進黨籍縣市長幾乎全被封殺。例如高雄市長陳菊主動表達願意邀請天津、青島、福州和廈門參加2016年高雄舉辦的港灣城市論壇，並想率團前往各城市親自邀請。台中市長林佳龍亦稱，將積極爭取對岸參加2018年台中舉辦世界花卉博覽會，以及2019年東亞青年運動會。但二人都未成行，看來民進黨全面執政後，民進黨縣市首長若要訪陸，必須明確承認「九二共識」，接受城市交流是「一個國家的城市交流」。

城市交流受政治氛圍影響

相較於其他專業交流與合作，兩岸城市交流的效益其實相當有限。大多兩岸地方政府僅止於「觀摩交流」層次，尚未進入「合作」層次，即使台滬「雙城論壇」亦復如此。這主要是受限兩岸政府主導著兩岸交流合作的權限與節奏，除非經授權，否則地方政府就算有高度意願，也沒有太多的自主性。學界倡議「兩岸次區域合作」多時，但只有金馬離島與對岸城市間的「小三通」，比較具有成效。

不過，兩岸城市交流的擴大確實有助於彼此心靈契合，尤其是對非國民黨執政的地方。例如台滬交流不僅舉行了雙城論壇，也納入民間參與機制，包括社區醫療、智慧城市、青年創業、融合現代與傳統文化論壇，有助兩岸城市互相學習及進步。

回顧2015年8月台北與上海舉辦的雙城論壇，因柯文哲市長對「九二共識」表達了解尊重，表示「世界上沒有人認為有兩個中國」、「認同兩岸一家親」，在提出「一五新觀點」時，又表明「尊重兩岸過去已經簽署的協議和互動的歷史，在既有的政治基礎上，推動兩岸城市交流。」雖然不少人批評柯文哲並沒有明確表示承認或接受「九二共識」、「一個中國原則」，但他至少沒有主動去挑戰大陸的「一個中國框架」及否定「九二共識」，並表明瞭解與尊重「九二共識」對兩岸關係和平發展產生的作用。

2016大選後，上海市委書記韓正曾於3月表示雙城論壇不受影響，然而，受到兩岸政治氛圍不佳的影響，近日傳出今年由台北市政府舉辦的城市論壇，上海方面傾向不參加或降低層級。尤其是柯文哲對台灣以「中華台北」名稱出席WHA會議表達不滿，除非做出補救，否則城市論壇能否續辦恐有變數。上海市政府已表達，願意在「九二共識」的基礎上與台北市展開各項交流。

準此觀之，雙城論壇可能是兩岸城市交流僅存的官方互動管道，但存在脆弱性、不穩定性、不確定性。當然，國民黨執政的縣市城市交流應該不會中斷，甚至還會加強交流。

兩岸城市交流模式

自2000年5月台灣首次政黨輪替後，兩岸關係陷入低潮，大陸對陳水扁提出「聽其言、觀其行」的警告。為擺脫兩岸關係持續惡化，同年7月，大陸國務院副總理錢其琛會見新黨訪問團時，明確表示可以先進行城市互訪。同年8月，在全國台辦主任會議上，確立對台城市交流的原則是在不違背一個中國原則下，推動兩岸城市間交流合作。

據此準則，2001年1-2月間台滬進行副市長層級互訪，隨後兩岸展開縣市級首長互訪，但以與國民黨籍縣市首長居多。後因2008年國民黨重新執政，兩岸城市交流對象與範圍擴及民進黨與第三勢力執政的縣市政府。

大陸當局規劃兩岸城市交流，主要有兩種模式：

一、「機制性交流」需要政治前提，透過簽訂互訪機制常態性地推動，台滬「雙城論壇」即是。另桃園市與重慶市曾洽談簽署「桃渝論壇」，然因2014年九合一選舉國民黨籍候選人敗選而中斷。

二、「個案性交流」係指赴大陸進行推銷農漁產品、觀光旅遊或重要展演等一次性活動，例如陳菊、賴清德、林聰賢、許添財、蘇煥智、蘇治芬等縣市首長的大陸行皆屬之。「個案性交流」在國民黨主政時不需表態接受「九二共識」；然現在民進黨執政，大陸方面可能會要求從中央到地方都必須接受「九二共識」，始能進行交流。

民進黨執政縣市基於施政績效考量，非常重視兩岸城市交流。2014年民進黨對中政策總結報告就指出，兩岸交流是必然趨勢，應自信參與兩岸交流，這包括智庫與地方執政縣市的城市交流。民進黨2015年重新召開中國事務委員會，建議在執政縣市設立「兩岸小組」專責處理兩岸交流事務，而非使用敏感的「中國事務小組」。

新南向也要「九二共識」

無庸置疑的，台灣地方政府熱衷於兩岸城市交流有其動機，想藉此增進合作機制，促進台灣城市的競爭力。合作機制包括擴大產業合作為試點，藉跨業別合作，提供台商經營協助及解決其面臨的困境。

依筆者見，兩岸當局應鬆綁城市合作的法令限制，以深化合作的基礎。因應大陸城鎮化發展趨勢，台灣不僅應與沿海地區城市展開合作；亦可由東部沿海城市或內地中心城市，延伸至內地二、三線城市。

目前蔡政府正積極推進新南向政策，因此應考慮與大陸新型城鎮化運動中重點建設的陸路邊境口岸城鎮進行交流，這樣一來，可聚焦大陸與東協國家周邊城市的內需商機，例如精緻農業改造、城市基礎設施、環保節能城市建設等，藉由城市間對接合作與沿邊城市交流，增強台灣與東協國家間的互動關係。不過，台灣新政府如繼續拒絕承認「九二共識」，恐將使兩岸城市交流合作嘎然而止，甚至導致新南向政策困難重重。就此而論，「九二共識」已成為突破兩岸僵局難以跨越的底線與紅線。

(作者係佛光大學公共事務學系助理教授)