藉由藍白合破局，民進黨賴清德成功破解六成民意「下架民進黨」的呼聲，以四成選票當選第16任總統。由於是得票未過半數的「少數總統」，各界將希望轉向以藍營為第一大黨的立法院，希望該黨能重振立院的監督制衡機制，讓過去八年民進黨的專斷貪腐不會再次重現。然而，以憲政體制與歷史經驗分析，這項期盼其實不符現實。因為立法院是合議制，要有效執行憲法所賦予的制衡機制，必須在野黨立委能義無反顧地團結一心，但要達到這個境界，目前條件似乎並不成熟。

憲政體制閹割了制衡能力

台灣基本上採取與美國類似的行政、立法與分立制度，設計上以立院控制立法權、監督權與預算審查權，以避免行政體系違背民意或上下其手。美國行憲史上，此一設計確實曾迫使總統在人事命令、預算編制、與政策主張上做出重大讓步。不僅有幾位總統被提交彈劾、政府也曾因國會嚴審預算而被迫改變政策甚至關門、更有政務官在國會杯葛下無法就任，甚至還有總統與不少高官因國會調查而被迫辭職或公開道歉。故而，若說美國在野黨掌控國會可以對總統發揮有效的制衡，應該不會讓人懷疑。但若以為美國的範例可以移植台灣，則恐怕失之天真。

美國國會制衡行政的工具林林總總，如對行政體系提出的預算有權做任何調整，除了刪減，也可增加開支或挪移項目等；總統可任命約3千位官員，但其中九成必須取得國會的同意，使得總統任命時必須尊重國會意見（即所謂「參院禮貌」）；國會的調查權更是可觀，可以調閱任何公私機構的文件，拒不呈交或實問虛答可能被控「藐視國會」而遭判刑或彈劾，…。在這些權力的支撐下，行政體系對國會的意見不敢輕忽，「制衡」乃因而可以運作。

但這些權力在台灣卻顯得殘缺破碎。首先，立院對政府總預算只有刪減，卻不能增加或挪移，嚴重剝奪了國會實現政策主張的空間。近年來被濫用的「特別預算」制度，更實質閹割了立院的預算審查權，致使行政體系可以進行政策買票。

在官員任命上，媒體評估每任總統約莫可以任命多達6千個職位，包括國營事業或公股銀行董監事，不僅是美國總統的兩倍，更潛藏了龐大的經濟利益，但立院卻只能對其中約百分之一行使同意權。如此龐大的人事任命權，讓行政體系不愁沒有手段攏絡在野勢力，破解對方的掣肘。立委雖明文享有文件調閱權（亦即調查權），但行使該權力需經院會通過，不似美國獨立委員會便可決行。且若出現官員抗命，立院本身也不似美國國會具有懲戒權，而必須以院會決議移交監院處理。而監委皆由總統提名，這樣的調查權如同無牙老虎，難怪迄今該權力很少被動用。

民眾的權威崇拜不利制衡

美國哈里斯民調公司從1966年起便列舉10個組織機構，每年比較民眾對這些機構組織的信心度(confidence)。調查延續半個世紀以來，國會在這10個組織機構中，每年信心度都敬陪末座。何以標榜民主公開與透明法治的合議制國會，民眾信心度竟不如集權性的軍隊組織（幾乎每年信心度排名第一），以及排除民眾參與的專業團體，如醫院、行政、大學、與法院等？原因不一而足，但民眾心理上傾向單一權威或專業治理，應該是難以否定的因素。

70餘年前，知名政治心理學者佛洛姆(Erich Fromm)便撰寫《逃避自由》(Escape from Freedom)一書，指出人類雖不斷追求自由，但心靈深處卻仍有擁抱威權統御的傾向。美國剛建國時，革命元勛漢彌爾頓甚至一度想擁華盛頓為皇帝，因為當時這似乎是理想的治理模式。

就在本文撰寫之時，蓋洛普民調公司公布當前美國民眾對國會與總統的滿意度調查，前者僅有13%，老邁的拜登卻仍維持約40%左右。美國國會被公認是全球最強勢的國會，但民眾滿意度如此之低，若非強大的憲政體制作後盾，很難想像國會迄今還能與行政體系平等競爭。

根植人心的權威崇拜，使得立法機構與行政機構爭權時，常處於不利的地位。1990年代以來，美國國會的多數黨常非總統所屬的政黨，兩者的爭鬥幾乎無日無之。經過30餘年的觀察，政治學者便曾結論，每次爭鬥都讓國會付出不少代價，就算國會言之成理，也常居於下風。行政權的統籌運作，讓民眾在兩權相爭時常傾向同情總統，落得國會行使制衡權時必須小心翼翼。具有深厚行憲經驗與歷史傳統的美國社會尚且如此，台灣立院要履行其憲法上的職權，面臨的困難恐怕更加難以想像。

一元化權威既是人類深植內心的傾向，但美國存在三權制衡的「多元主義」也是不爭的事實。早年美國如何突破歐洲一元化威權的傳統，發展出具有新大陸特色的多元政體是個值得探究的大課題，但有些過程，對台灣人整建立法權，應該還頗具啟發性。

和戰議題使國會走出陰影

一個政權若是在流血革命後建立，當初手握槍桿的革命領袖必然會成為建國後的領導人，被奉為民主典範的美國亦復如是。故而首任總統便是曾任獨立軍總司令的華盛頓，幾位繼任者也都是原先一起打拼的革命夥伴。由於這些開國元勛貢獻卓著，對國家大政往往一言九鼎，憲法就算明訂權力分享，也少有人敢以此質疑領袖的決策。因此，美國憲法雖言明國會為決策的核心，並占有憲法首章的地位，總統則僅為政策的「執行者」；然而，領袖的光環使早期的國會只能居於附從的角色。歷史學家曾因此評價早期的國會議長是：「除了名字，沒有留下任何紀錄。」

亨利克雷(Henry Clay)在1811年，以34歲英年當選國會議長。由於是首位獨立後世代的議長，對開國元勛的恩庇情結相對淡薄，也因此勇於與時任總統且為憲法起草人的麥迪遜(James Madison)爭搶政策的發言權。尤其在對英國的和戰議題上，兩者更是嚴重對立。

為了團結國會逼迫總統採納國會的主張，克雷首創專業委員會制度，並賦予法案審查權，再以親信擔任委員會的主席，將原本意見分歧的國會統一口徑，與總統在政策上分庭抗禮。此一作為不僅強化了克雷與總統競爭決策權的基礎，甚至為往後百年的國會建立了制衡行政權的能力。學者因此評論：「克雷不是強勢的政黨領袖，而是個聰明的制度政客，他以委員會任命編織起一層保護網，屏障他當時還不甚穩固的權力基礎。」

由於英國在美國宣布獨立後，經常透過海軍與加拿大領地騷擾美國，麥迪遜領導的行政體系傾向以談判手段解決紛爭，但克雷及一批少壯派議員則要求美國宣戰，兩者出現明顯的政策分歧。麥迪遜在國會的壓力下最後被迫對英宣戰，但事後證明該決策並不符合美國的利益，因為宣戰後英軍長驅直入，甚至把國會都燒了，最後還是以和談收尾。但藉由和戰議題，國會堅持了自己的獨立性，無形中為往後制衡行政奠下了良好的基礎，克雷也因此被史家評定為「美國最偉大的議長」。

美歷史經驗對台灣的啟發

美國的歷史經驗告訴後人，合議制的立法機構要能有效制衡行政體系，本身首應營造統一的意志，眾說紛紜只會留給行政體系各個擊破的機會。而要營造統一的意志，和戰議題最具優勢，因為這是任何選區都高度關切的。

台灣當前的狀況與早年的美國當然不可同日而語，但掌控行政體系的民進黨因為堅持台獨黨綱，政策上又走親美抗中的路線，確實也提供了在野黨一個分別彼此，並團結國會的機會。不難預期，行政機構將會動員一切資源詆毀國會不同的主張，但也唯有透過這些淬煉，立院的多數黨才可能去蕪存菁，強化內部的認同。否則，以台灣憲政基礎的薄弱與行政資源的龐大，立法機構高談制衡，恐怕也只是提高個別立委裹脅行政體系的籌碼。

民進黨柯建銘提醒韓國瑜院長，「院長不是用來制衡執政黨的」，必須維持議事中立，以調和鼎鼐解決爭議。但議長中立代表議會只是個發表意見的平台，而非具有獨立政策見解的機構。若缺乏獨立的政策主張，立院又如何奢談有效制衡？柯建銘為了護駕行政體系，這樣的發言並不讓人意外，但若國會多數黨領袖也以維持中立為己任，那麼誰來領導立院與行政體系互別苗頭？

(作者係中美文經協會常務理事)