陸委會在去(2023)年8月24日，會同交通部和經濟部公布恢復兩岸觀光旅遊及放寬陸籍人士來台商務交流的規劃時，筆者曾以〈疫後限制遊陸類戒嚴已違憲〉為題投書，指出限制我方旅行業組團赴陸初期以每天2000人次為原則的規劃，違反憲法明定限制人民權利與自由之事項；故而，疫後對旅行業招攬團客赴陸旅遊繼續限制，實乃違憲，而屬「類戒嚴」的禁制令。

到了去年11月，交通部觀光署宣布從今年3月1日起，「開放」旅行業招攬的團客可赴大陸旅遊。但在春節假期的前一天，觀光署又以新聞稿宣布自即日起停止招攬團客大陸遊，以及從6月1日起「不能出團」，導致旅行業者對此突來的「禁團令」表達不滿與憤怒。春節假期結束後，筆者再以〈赴陸旅遊禁團令有法律依據？〉為題投書，而新一屆在野黨立委也終於在開議前，紛紛質疑禁團令的法源依據何在？

「禁團令」沒有法律依據

先回顧1994年3月31日發生的「千島湖事件」，這是開啟兩岸交流以來首次的重大挫折。事件爆發後，由於大陸官方不配合海基會和媒體了解狀況，偵辦案件的態度也讓我方質疑，於是我方逐步採取了反制的政策措施。

當時台灣的經濟實力遠超過大陸，我方除政府採取如暫停審議台商到大陸投資等措施外，民間也從4月4日開始醞釀停止到大陸旅遊。4月6日，陸委會召集相關部會及旅行業者舉行協調會議，決議停止刊登赴大陸旅遊廣告及招攬新團。同一天，立法院要求觀光局將大陸地區列為「高危險旅遊區」，各縣市旅行業及民間團體也紛紛發動抵制前往大陸旅遊，並有近百赴大陸的旅遊團取消行程。

當前民進黨政府對台灣旅行業發出禁團令，姑且不論在30年後的今天是否仍具有反制大陸對台政策措施的效果？但何以自誇捍衛台灣自由民主的民進黨政府，卻可單方獨斷地下達禁團令，而且還不說明所援引的法律依據呢？

台灣已成為民選威權體制

在新冠疫情爆發後，當時的觀光局配合中央疫情指揮中心防疫的需要，「請」旅行業於2020年1月25日起暫停組團赴陸旅遊。後來因防疫而封閉國境，3月19日起全面暫停所有組團出境及接待來台觀光團體。然而，當2023年5月1日防疫降級和中央疫情指揮中心解編，原本相關的防疫管制解除後，就應無依《傳染病防治法》及《防疫特別條例》限制旅行業工作權利與自由的餘地。

行政機關向人民發布法規範效力的意思表示時，須附帶說明援引的法律或法規命令依據，本來就是「依法行政」的最基本要求。防疫管制結束迄今七、八個月，竟然對未「開放」團客大陸遊及禁團令，還存在著法律依據何在的疑問，這豈是依法行政？

由此看來，台灣民眾似乎大多已「習慣」於防疫情期間的「類戒嚴」，台灣也已成了民選威權體制。故而，旅行業者多懾於民進黨政府的威權統治，且到了生計出現困難，才敢開始質疑禁令的法源何在？

若扯國家利益則涉兩國論

觀光署在立委的逼問下，才「找到」禁團令係依《發展觀光條例》第53條第1項規定，並認定當前旅行業經營組團赴大陸旅遊，即構成「損害國家利益」。繼而，再依《旅行業管理規則》明定主管機關對旅行業的經營行為負有管理監督之責，意味禁團令係基於觀光署具有管理之責。但既然有此法源依據，早該於防疫管制解除後即明令公告，才符合正當的法律程序。

何況，上述法律規定係指旅行業經營旅行業務，若「已發生」損害國家利益的行為時，授權觀光署應給予處罰，而非授權觀光署得以「預先限制」經營特定的旅行業務。並且，觀光署固然對旅行業的經營具有管理監督之責，但《旅行業管理規則》第三章所訂的「經營」各條內容，也均與「組團赴大陸旅遊」無關。

然而，中華民國「台灣地區」人民組團到「大陸地區」旅遊，若扯得上適用「損害國家利益」規定，卻是違背憲法的隱性「兩國論」。

禁團令應經立法院議決

蔡英文及賴清德皆曾公開表示，關於兩岸事務處理會遵循憲法及《台灣地區與大陸地區人民關係條例》的規定。但台灣人民組團赴大陸地區旅遊，不正應是兩岸事務嗎？此事務的主管機關不應是觀光署，更不應適用《發展觀光條例》。

兩岸關係只應存在著「台灣地區的利益」，依據「兩岸人民關係條例」第9條第9項規定，兩岸交流的過程中遇上「影響台灣地區重大利益」的情形時，「得經立法院議決由行政院公告於一定期間內，對台灣地區人民進入大陸地區，採行禁止、限制或其他必要之處置」。總之，觀光署無權對大陸旅遊做出「禁團令」，其目前發布的禁團令，充其量也僅是不具強制力的「行政指導」。

(作者係民主文教基金會董事長)