中國大陸將2016年的財政赤字率提高到3%，同時進一步減稅降費、減輕企業負擔。除了輔助「供給側改革」外，其實是為提振公共投資，避免經濟持續下行。

 財政乃「庶政之母」，賦稅為「財政之基」，有健全之財政與稅賦制度，才能確保財源無虞、維持政務之推動、發揮政府權能、促進經濟發展。2015年中國大陸經濟成長率降至6.9%，創下25年來新低紀錄；今(2016)年第一季僅6.7%，低於去年第4季的6.8%。在人行多次降息、降準注入流動性的寬鬆政策效果有限下，只得另闢蹊徑，讓財政政策有望成為未來的救世主。因此，在編列財政預算時就格外顯得重要。

據新華網報導，大陸國務院總理李克強在今年3月初的第12屆全國人大第4次會議上表示，中國擬安排財政赤字人民幣2.18兆元（以下同），比去年增加5,600億元；而且將赤字率提高到3%，同時進一步減稅降費、減輕企業負擔。究竟，這些重大財政調整的葫蘆賣什麼藥，本文將一窺堂奧。

赤字率升  臨國際警戒線

衡諸2016年中國大陸財政預算最引人注意之處，莫過於財政赤字率（即財政赤字占GDP的比重）升至3%的國際警戒線水準，以過去的經驗觀察，頗不尋常。進一步言之，大陸於2005年到2008年間，經濟發展平穩，不僅財政赤字維持在相對較低的水準，赤字率平均亦低於2%；2008年的財政赤字為1,800億元，赤字率僅為0.6%；但金融危機爆發後，赤字急遽上升，2009年，財政赤字達到9,500億，赤字率大幅升高至2.8%。2010至2014年的財政赤字分別為8,500億元、6,500億元、8,000億元、12,000億元及13,500億元；然而，大規模增加赤字，無形中也讓財政風險加劇，影響經濟發展。

總結2008年至2014年間，中國財政赤字率分別為0.6%、2.8%、2.5%、1.8%、1.5%、2.2%和2.1%；其中，以全球金融危機之後的2009年最高；但都符合2010年政府工作報告中，將財政赤字率控制在3%以內的目標。

2015年，中國財政赤字預算1.62兆，中央財政赤字1.12兆，增加1,700億；地方財政赤字5,000億，增加1,000億；赤字率由前一年的2.1%，提高到2.4%。2016年的財政赤字為2.18兆，中央財政赤字1.4兆，增加2,800億，地方財政赤字7,800億，增加2,800億。財政赤字率為3%，雖較美國、英國、法國、日本動輒4%以上的財政赤字率為低，卻創下大陸自1949年來的新高水準（參考表1）。

軍費降低  公共投資增加

今年的中央和地方預算草案報告顯示，因地方債居高不下、貨幣政策效果有效，只得尋求財政政策。但軍費預算增幅減緩、公共投資增加，看似迥異於以往決策，其實有其重要的底蘊，茲分析如下。

(一)軍費預算增幅減緩

據統計，大陸軍費預算自2011年增長12.9%後，連續5年呈二位數成長；2010至2015年預算分別為5,321億、6,011億、6,703億、7,202億、8082億及8,890億；但2016年大陸中央預算安排的國防支出為人民幣9,543億元（參考圖1），增長幅度已降至7.3%；雖然大陸的軍費總量持續位列世界第二，但成長幅度卻是1999年後最低。這凸顯大陸政府已試圖將國防開支與經濟成長掛鉤，擬為軍隊現代化提供預算基礎。

(二)重大公共投資預算增加

擴大公共投資預算主要是用於鐵路、公路及重要的基礎設施；如編列8,000億用於鐵路投資，16,500億用於公路投資與大型的核電站及輸氣工程建設；其他如水電核電、特高壓輸電、智能電網、油氣管網、城市軌道交通等重大項目。此外，也適度增加地方專項債券發行，主要用於支持土地儲備、交通、水利及城鎮基礎設施等有一定收益的建設項目。

五種支出增  三種收入減

所謂「無風不起浪、起浪必有因」，今年度的財政赤字率由2.4%提升為3%，增幅為6%；主要係用於五大方面的支出及三方面的減收；前者包括(1)保證重點的支出，如基本公共服務和重點民生支出，(2)提高均衡性轉移支付的支出，並由地方自主安排，(3)按照脫貧目標增加扶貧方面的支出，(4)中央基建支出5,000億元，主要集中用於中央事權的、跨域的、公益性比較強的，重大的基建支出項目，(5)專項獎補助金1,000億元，主要是去產能過程中人員安置的支出。

至於三方面的減收，則包括：(1)營改增17%的標準稅率沒有改變，但將不動產納入抵扣造成實際稅基縮小。(2)縮減一些行政事業性收費或把徵收率降為零。(3)擴大其他優惠政策，如對小微企業的優惠政策繼續擴大範圍，給納稅的個人和企業減負5,000億元。

擴張財政  助供給側改革

2008年全球金融海嘯後，美國聯準會(Fed)、歐洲央行及日本央行不約而同地實施量化寬鬆政策(QE)，但除了美國以鄰為壑的政策發揮效用外，大部分國家已出現黔驢技窮的境地，甚至連「負利率」政策都搬上枱面。大陸在過去一年間實施多次降息、降準救股市、救經濟，但卻未見成效（參考表2）。有鑑於財政政策能通過投資、補貼及獎勵等措施，有助於引導社會資金的積極參與、對宏觀經濟減速時的調整亦可發揮一定的作用；特別是習近平主席所力推的「供給側改革」更需要財政政策助一臂之力。

財政無虞  金融風險增溫

論者謂，大陸提高赤字率，不但增加支出、又減少稅收，豈不賠了夫人又折兵，必然會影響財政正常運行。誠如李克強所言，「此舉措可靈活財政資金存量，該保的保住，該減的減下來」。就理論上言，擴大預算、增加公共投資，可帶動民間投資；而減少稅收、可提升消費，進而透過乘數效果，達成刺激經濟成長的目的。但也有論者表示，大陸財政擴張的實際力道有可能大於官方赤字目標。若以3%的財政赤字率來看，並非屬於強刺激經濟成長手段。倘今明兩年仍有經濟下行的疑慮，未來不排除繼續擴大赤字率至4.5%安全上限。

然必須注意的是，國際信評機構穆迪(Moody's)於3月初宣布，將中國大陸主權信用評等展望從穩定下調至負面（中國政府債券的評級為Aa3評級）；理由是中央政府債務水平上升、外匯儲備下降以及推動經濟改革充滿不確定性。同時，也將中國38家國有企業及授予評級的子公司、25家金融機構評級展望由穩定下調至負面。該調查指出，大陸目前所有企業的總負債比率已達GDP的110%以上，早已進入90%的危險區。再者是企業負債率高，一旦負債大於資產，會有倒閉的危機。若然，豈能不慎思乎。

準此以觀，在債務水平不斷升高的情況下，擴大赤字率的作法也引發不少擔憂。最主要的原因是，中國債務水平正在迅速上升，在擴大財政赤字率的情況下，恐會引發債務風險；稍有不慎，有可能轉化為金融風險。據悉，中國銀行也面臨山雨欲來的壓力；有鑑於此，國務院正考慮降低銀行壞帳的撥備覆蓋率，一些大型銀行為規避風險起見，已經用120%的壞帳覆蓋率編列年度預算。由本文分析可知，中國提高財政赤字率利弊互見，宜步步為營。

（作者係淡江大學財金系教授兼兩岸金融研究中心副主任）