國家土地（下稱國土）是國家組成的要件，是人民生存的根本，所以任何國家都必須系統地、合理地、有效地應用國土的既存事實及價值，而台灣最近爭議不斷的「國土計畫法」(下稱國土法)，於賦予實施前，必須與多方溝通、充分檢討，方可使其內容更形嚴謹，成為人人樂於遵循的法規，也才能讓地盡其利、地利共享，社會更加公平、環境更加自然調和。

國家計畫法的沿革

台灣的國土規劃始於1939年的「都市計畫法」，1974年制定「區域計畫法」（簡稱區域法），期望透過管理規劃，糾正大量農地流失、土地與資源因分散而形成的浪費，以及其他不合理的情形，如已無礦可採的礦業用地，仍需依照「礦業管理法」；「都市計畫法」已無法管理都市因擴充而衍生的工商業發展問題；農業用地因小型工廠及機具型式的「豪宅」興建，而變成非農業部專屬管理的職責。

2015年馬英九任內，為因應全球氣候變遷及解決土地發展亂象，於12月18日制定「國土法」，2016年5月1日施行，將國土規劃成國土保育、海岸資源、農業發展及城鄉發展4種區域。該法於2020年4月21日修正，待該法完成立法程序後，「區域法」即將停止使用。

原本「國土法」預計明年（2025）啟動，但由於地方與中央的訴求相異，民進黨有22位立委與內政部長劉世芳的意見相左、閣揆與閣員見解不一，究其因皆係各自本諸本身立場所使然，期間爭議最大的當屬農地歸屬。

區域和國土計畫法的差異

「區域法」是將土地分成11種分區，依實況編定管制，而「國土法」係依功能分成四區，透過指導管控土地的使用；前者可經由申請變更分區，而後者則不允許以個案變更區分分類；前者無法指導都市計畫，而後者諸多法條設計都包含資訊公開與民眾的參與。但由於「區域法」已實施多年，為一般民眾熟知，而擬推行的「國土法」，恐因政府宣導不普及，以致許多民眾仍不清楚實施「國土法」的目的、對民眾權益的影響、土地變更後的使用效益及土地價格的落差、相應補償辦法，所以各縣市民眾向地方政府陳情要求中央應明確訂定相關辦法或規範，因此不同意明年4月30日「國土法」就將上路；其中各縣市區於限期前應上報的「國土功能分區圖」（下稱分區圖），必須匯集更多民眾的意見，始能完成人民認同的「分區圖」，所以至今仍有九個縣市未完成「分區圖」的規劃，也因此地方政府與民眾皆期望「國土法」延後兩年再上路。簡言之，民眾對「國土法」中農業發展地區的意見或爭議比其他三區都多。

國土規劃與糧食安全

農業發展地區主要以糧食生產為主。根據2023年農業部的統計資料，全台耕種面積接近78萬公頃，農耕產品的出口金額是進口的22.2%，表示台灣境內的糧食自給率低，台灣存在著生存危機，如台灣被軍事或經濟封鎖後會面臨窘迫狀態。

其實這種糧食自給率僅30%的情況存在已久，表示政府並未積極鼓勵農民生產、未保障農民生產的基本收益不得低於勞工的最低薪資，連帶地也未增加農業生產面積，台灣的農耕總面積1981時是90萬公頃，2012年時降至80萬公頃（實際耕作地是75萬公頃、長期休閒農地有5萬公頃） ，至2023年時農耕總面積再降至77.9萬公頃（實際耕作地是72.5萬公頃、長期休閒農地有5.4萬公頃） ，表示農民耕種的意願降低。這是因為農耕工作辛苦、報酬率太低，政府又缺乏合理的實質鼓勵、補償及獎勵辦法，所以不但年長的農民不願繼續務農，更無法吸引年輕人的務農意願。耕地面積減少、休耕地增加、勞動力缺乏等因素，自然會導致糧食不足的結果。如再不解決，很可能不得不以高價採購外國糧食，到時必定會造成通貨膨脹、社會動盪不安！

民進黨當局設計的台灣農耕面積是81萬公頃，但根據去年的統計數據卻只近78萬公頃，離目標數量還有些距離，若將「農電共生」的農田排除，則不足目標數更大；若計入多年實施「農電共生」的農地，因土壤質地劣化，作物產量及質量下降，其面積數量會變得根本不具意義。

根據聯合國的估計，2050年時全球將有97億人，屆時糧食需求將增加59-98%，才可因應人口增加所需，而1990年的研究報告已證實，作物產量已減少20-65%，若再加上全球氣候異常變遷的影響，作物及禽畜產量降低的情形只會更嚴重。台灣農業部豈能不引以為鑒而提早防範？

農地土壤質遭到破壞

民進黨政府大力發展「綠電」（包括風力、太陽光能、水力、地熱等的發電）；農地被光電業者長期租用，土壤因光電須安裝深入土壤裡的各種材質固定樁而不易耕作、耕種；同時也因太陽光電板的遮蔽，致使作物所需的陽光不足，生長受阻。基此，光電場域的農地必定會發生劣變，土壤中眾生物賴以為生的有機質因而減少，可供給作物所需的營養元素也會減少，因為在所謂「農電共生」的農地上適合耕種的作物必定有限，所以等同無法實施輪作，而輪作卻正是改善土壤質地、增加土壤中生物多樣性的主要耕作方式，因此可預料「農電共生」的農田終將淪成荒蕪土地。

美國前總統羅斯福1937年2月寫給各州州長的一封信中說，「破壞土壤的國家等於在毀滅自己」（The nation that destroys itself soil destroys itself.）。根據估計，在過去50多年間，全球損失了1/4的表土，而表土正是各種作物主要生長繁殖的場域；美國更損失了1/3的表土；20世紀的100年間，美國更損失了50%的表土，等於每年損失30億噸表土，導致土壤中的營養元素成份失衡。根據聯合國糧農組織於2020年宣示，「未來60年間全球將無適合耕種作物之表土」，這可是非常嚴厲的警告啊！

土壤流失的重要原因之一就是土地的耕作；連續大面積的耕作，會造成土壤中的有機質大量減少，使得土壤貧瘠，導致必須大量使用化學肥料來彌補，因此土壤酸化或鹽鹼化、污染地下水源、導致土中多樣性生物喪失及數量劇降、土壤變成硬盤且累積許多有毒物質，產生一連串的負作用，致使這種土壤變成無法適應農業生產的處所。 

台灣農民被迫拋棄耕種

根據農業部2023年的統計，台灣農家每戶的平均年收入為1,246,530元，其中農業生產年淨收入僅281,299元，顯示農村居民的生計幾乎完全依賴非農工作所得，這種收益與資材、勞力及工時付出的失衡狀況，農業部應視為首先必須正視的研議課題。其次，針對民進黨主張「綠能」所造成的農漁業面積退縮，以及農民寧可出租農地予光電業者，因其租金是每公頃每年為40萬元，如此比全年耕種鳳梨和水稻依序可獲得36,000元及至多為12萬元的利潤要多很多；因為出租農地比自耕省事、省力又省錢，所以屏東縣多年前已將4萬多公頃的良田，亦即「農一」類別的土地轉成「農二」類的農田，且僅保留4,100公頃「農一」農地，因為「農一」土地只能從事農作物產銷工作，而「農二」等級的農地可從事較多元的農業活動，而且使用限制及變更門檻規範都會降低。雲林縣縣長張麗善也要求比照屏東縣辦理，將原規範為「農一」的6.8萬公頃土地，降低成5,836公頃。

地方政府都是由人民選舉而組成，所以各地方政府於編列「國土功能分區圖」時，一定會參考當地農民的意見。由上可想而知，大多數農民都會希望自己所屬的農地是「農二」類，而政府在處理各類區農地必須有一致的規範，否則就是偏袒不公，會引起眾多紛爭與抗議。

結語

台灣現在的農地問題除興建豪華「農舍」及建工廠外，主要是政府啟動的綠能需要土地，導致未來「農一」地會越來越少，糧食安全、自然生態及景觀一定會遭受到嚴重威脅。令人不解的是，民進黨廢核四、拿巨資貼補台電，養肥和民進黨有關的風、光電企業，如同用昂貴的價格去購買高端疫苗和雞蛋的情形一樣，因為使用的全都是人民的納稅錢，又加重了民眾的電費負擔，台灣人民還能忍耐這樣的政府到幾時！

（作者係台大農學院前院長）