北約與歐盟基本性質不同

北大西洋公約組織(NATO)是以美國為首，結合歐洲及北美洲國家的國際防禦組織，係重要的國際軍事聯盟，目前有30個成員國，總人口逾9億3,800萬人，2019年的預算超過一兆美元，是西方世界最重要的軍事武裝力量。

北約成立於1949年4月4日，當時成員包括美、英、法，總部設在比利時首都布魯塞爾。它的假想敵是以蘇聯為首、結合東歐國家在後來所成立的華沙公約組織。根據北約第五條規定，一旦確認成員國受到攻擊，其他成員國將做出即時反應。換言之，各國部隊將自動參戰，而無須各國政府授權，亦即行使集體自衛權，形成實質上的戰爭同盟。

而在另一方面，歐盟(European Union)卻是由歐洲各國共同建立的政治及經濟聯盟，反映出歐洲各國共同的價值觀與治理理念，其目的在促進歐洲統合。歐盟目前有27個成員國，使用24種正式官方語言。它也是世界上僅次於美、中的第三大經濟實體，總人口4億4,770萬人，GDP約17兆美元。但不同於過去由美國主導的北約，在英國退出歐盟後，現以德、法為核心。

歐盟的歷史可追溯至1952年成立的歐洲煤鋼共同體，當時只有6個成員國。1958年又成立了歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體。1993年《馬斯垂克條約》生效後，進一步轉變成歐洲聯盟，逐漸從原先的貿易實體，轉型為經濟和政治聯盟，並朝向聯邦制發展。

歐盟主要機構有：(1)歐盟高峰會（在布魯塞爾，由各成員國家首腦組成，係最高決策機構）、(2)歐盟理事會（在布魯塞爾，由各成員國部長所組成的立法部門）、(3)歐盟執委會（在布魯塞爾，係歐盟的行政機構）、(4)歐洲議會（在史特拉斯堡，係歐盟的眾議院，由直接民選產生）、(5)歐洲法院（在盧森堡）、(6)歐洲中央銀行（在法蘭克福）、(7)歐洲審計院（在盧森堡）等。此外，歐洲原子能共同體也在歐洲共同體的範圍之內，但在法律上卻是獨立於歐盟之外的國際組織。

除瑞典、芬蘭、愛爾蘭、奧地利、馬爾他與賽普勒斯6國外，其餘21個歐盟成員國均為北約的成員國。另外，在西歐的瑞士、冰島和挪威等三國始終未加入歐盟。

北約與歐盟的成員國重疊

1949年4月4日，包括美、法、英、加拿大、比利時、盧森堡、荷蘭、丹麥、挪威、冰島、葡萄牙和義大利共12國，在華盛頓簽署了北大西洋公約。接下來，希臘、土耳其於1952年2月18日、西德於1955年5月6日、西班牙於1982年5月30日分別加入組織。冷戰結束後，蘇聯瓦解，原先北約存續的意義備受質疑，但美國堅持以俄羅斯為假想敵，並在1999年積極推動北約第一次東擴，接納波蘭、匈牙利、捷克三國為成員國。

2004年北約第二次東擴，接納了愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、保加利亞、斯洛伐克、斯洛維文尼亞等7國。2009年4月北約第三次東擴，阿爾巴尼亞、克羅埃西亞加入。2017年，蒙特內哥羅（黑山）加入，2020年北馬其頓加入，北約增至30國。

在上述成員國中，除美、加位處北美洲之外，在歐洲地區只有英國、挪威、冰島、土耳其、阿爾巴尼亞、蒙特內哥羅和北馬其頓等7國為非歐盟成員國。質言之，在北約中有21國為歐盟成員國；而在歐盟中也有21國為北約成員國，兩者的重疊比例約三分之二。

2016年川普就任美國總統後採取「退群」與「甩鍋」政策，退出了許多國際組織與協定，並強調「美國第一」、「唯美獨尊」。他強烈批評北約，認為「美國花了太多錢保護歐洲的盟友」。川普要求北約成員國提高開支，並在2019北約領導人會議上暗示，美國可能會退出北約。直到部分歐洲國家同意提高向美國買武器的預算後，才暫時擱置此議。根據新的協議，從2021年起，美國分擔北約的預算從原先的22%降至16%，與德國分擔的比例相同。這也反映出美、德兩國在北約中實質性角色的轉變。

2022年2月14日，德國總理蕭茲訪問烏克蘭時表示，在「可預見的未來」烏克蘭不可能加入北約。由於俄羅斯總統普丁先前堅持「烏克蘭不得加入北約」，但拜登事先已拒絕此議，導致烏克蘭情勢不斷惡化。蕭茲的決定也凸顯了，歐洲與美國在烏克蘭危機中迥然不同的立場。

北約組織未必能東擴

到底北約東擴與歐盟東擴有何不同？首先，過去北約是由美國主導，以蘇聯和俄羅斯為主要假想敵；但在川普執政時力倡「美國優先」後，歐洲的自主性已大幅度提升，尤其是德、法兩國的決策角色大幅增加，在烏克蘭危機中與美國不同調的作法，即為顯例。

其次，歐盟是以歐洲統合為目的，但美國並不樂見此趨勢，以免影響到美國的獨霸地位。美國積極促成英國脫歐，但也因此造成英國影響力的快速下頹。而在另一方面，歐元已在19個歐盟成員國中成為流通貨幣；根據《申根條約》，目前有22個歐盟成員國和4個非成員國解除了邊界管制，各國人員貨物均可自由流通。另外，歐盟公民在各國之間直接享有工作權，這均將進一步促進歐洲的整合。儘管目前歐盟進一步「聯邦化」的阻力不小，但歐盟統合的趨勢卻不可忽視。

面對北約的功能不彰，法國總統馬克宏曾宣稱「北約已經腦死」，並力主另行建立一支小規模的「歐盟軍」，其人數規模暫定為5萬人，係以維持歐洲內部的安全與跨國治安為主要目的。美國為其自身利益，並想維持獨霸角色而反對該議，但若北約不能真正發揮其維護歐洲安全與地區和平的功能，甚至造成東西歐對立的情勢惡化，未來「歐盟軍」未嘗不可能成為現實。到那時，北約是否還能維持目前的預算和規模，是否繼續遂行「美國第一」的戰略優勢，就將成為各成員國的新考驗了。

（作者係中國文化大學教授）