1982年8月17日，北京與華府簽定八一七公報，美方承諾對台軍售將有質與量的限制，這讓倚靠美方供售武器的台灣大受衝擊。40年過去了，探究八一七公報產生的背景，遠因是北京希望解決多年未決的台灣軍售問題，近因卻是台灣對雷根總統抱持不切實際的幻想，運作美國軍售過頭，逼著北京施壓美方，台灣欲速不達，反而讓美國不得不為鞏固剛剛建立的美中外交關係，與北京完成第三份公報，台灣因自己的政治操作自食惡果。

八一七公報簽署的背景

造就八一七公報的時空背景，大約可從縱向與橫向觀察。縱向有遠因與近因，遠因是中美關係正常化，但對台軍售遲遲沒有解決。

在中美關係正常化之前，台灣已運作要採購F-5G戰機，1978年11月白宮否決了台灣的請求。1981年初雷根就任總統後，台北又重燃希望，再次積極運作爭取F-5G戰機。北京原本就對雷根有許多疑慮，再加上F-5G爭議，北京加大對華府施壓，雷根上任之初不想損害剛起步的美中關係，這就構成了美中簽署八一七公報的近因。

白宮與國務院各吹各的調

橫向來說，雷根的白宮幕僚與國務院有如雙頭馬車，各有各的政治目標。雷根的第一位白宮國安顧問艾倫(Richard Allen)親台，競選期間為雷根撰寫講稿，多次強調要提升美台關係到官方層次，明顯違反當時的美國政策。

國務院人馬與白宮在對台關係方面始終採不同步調，加上參眾兩院支持台灣的保守派勢力不小，三方互相牽制影響，讓雷根的對中政策跌跌撞撞，國務卿海格(Alexander Haig)在八一七公報簽署前一個月下台，就是與國安會惡鬥的後果，但接受台灣金錢收買的艾倫更早之前已下台。

1982年7月14日，海格下台後不久，白宮透過美國在台協會(AIT)台北辦事處處長李潔明(James R. Lilley)，對台北給出六項口頭保證，藉以平衡八一七公報，這種現象無非是白宮與國務院雙方權力鬥爭的結果。但台灣為此付出了更大的代價，因為台灣在華府的政治操弄，惹怒了國務院系統，前國務院東亞事務助卿郝爾布魯克(Richard Holbrooke)到國會作證，指控當時的北美事務協調委員會破壞美中關係。

台北之所以會對雷根產生幻想，是因為尼克森總統在簽署《上海公報》後，指派加州州長雷根到台灣溝通，但雷根想為自己累積政治資本，根本不是幫尼克森打前鋒，而是想趁機拉攏台灣，台灣從此對雷根產生了不切實際的幻想。

雷根競選總統時，大家都以為他上台後，美台關係會有轉變，台灣也就在雷根當選後，不自量力地惹出許多麻煩，尤其是針對軍售部分，不僅沒能促成任何事情，反讓雷根被迫面對北京的龐大壓力。

雷根當選後台北製造麻煩

當時國務院東亞事務助卿何志立(John H. Holdridge)，在尼克森時代即參與對中關係。在雷根就職前，陳香梅未徵詢任何人的意見，就私下安排國民黨秘書長蔣彥士、台灣省主席林洋港、台北市長李登輝去參加雷根的就職典禮。此舉動惹惱了北京，揚言駐美大使不會出席雷根的就職典禮，何志立當面要求陳香梅撤回邀請，他還親自告訴北美事務協調委員會台北駐美代表處，不要運作過頭，他也告訴陳香梅別再亂搞，以免事情無法收拾。蔣彥士只好裝病躲進維吉尼亞州醫院，就這樣美台斷交後，台灣首度收到美國總統就職典禮邀請一事便化為烏有。

1981年夏天，《紐約時報》刊登一篇引述台灣空軍將領的談話，聲稱美國將出售新一代F-5G戰機。這篇報導惹怒了北京。中國外長黃華與駐美大使章文晉，馬上向美方表達不滿，北京也要求美國對台軍售要設定期限，海格不同意，但海格認為可以在數量與質量上設限。當時章文晉告訴何志立，如果美國延續與台灣合作生產F-5E/F，中國大陸還可以勉強接受，但如果出售F-5G，提高軍售的質與量，中國大陸無法接受。

台灣在華府的運作造就了1979年美國國會通過《台灣關係法》，當中規定美國有供售台灣防衛武器的義務，但這項法律有很大的政治模糊空間，就是賣不賣、賣什麼由美國決定，卡特不同意出售戰機給台灣，但雷根認為《台灣關係法》就是尚方寶劍，有國會授權，遠比當時的《上海公報》與《建交公報》都管用，所以他想賣什麼都可以，但還是會想辦法安撫北京。

美國想同時賣軍火給兩岸

按照當時美國駐華大使恆安石(Arthur W. Hummel, Jr.)的說法，艾倫在國安會突發奇想，主張可以先同意賣軍火給中國大陸，讓大陸滿意之後，美國再來大幅增加對台軍售。國務卿海格訪問大陸時也公開提到此事，惹出政治風暴。恆安石說，美中關係會出問題，主要還是因雷根個人的政治傾向，以及國安會幕僚搞出很多問題。美國同時賣軍火給兩岸的構想，北京完全無法接受，立刻取消解放軍副總參謀長劉華清的訪美行程，表達強烈不滿。

經過長達10個月的交涉談判，美中最後於1982年8月17日簽下八一七公報。這份公報是雷根上台後對中關係的第一個難關，公報雖經雙方認可，其實是讓大家看見美中雙方有根本無法化解的歧見。公報內容看似美國將限制對台軍售的數量與質量，但美方意圖將這個敘述與北京願意以和平方式解決台灣問題連結在一起，這就構成了美方所謂的八一七公報精神。

其實，把台灣問題與軍售綑綁在一起，充滿了矛盾與不可測，如果再將《台灣關係法》擺在一起，更是矛盾百出。蔣經國總統曾寫信給雷根抱怨八一七公報與《台灣關係法》互相矛盾，但美中雙方對談判結果似乎很滿意。

在美方看來，只要北京和平解決台灣問題，美國可以限制對台軍售，美國國會也能接受這樣的態度。但北京認為，這只是權宜的策略運用，北京在公報中藉著重提〈告台灣同胞書〉與〈葉九條〉，表達願意以和平方式解決台灣問題的基本立場，但此說法與願意以放棄武力手段解決台灣問題完全不同。

八一七公報美中解讀不同

北京始終就是和統與武統兩種選擇，但華府單方面認為北京表達和平解決的態度，就是不以武力統一，這種膚淺的認識構成了美中雙方的根本矛盾。40年後，這個矛盾對愈來愈緊張的美中關係加深了彼此的對立。美國認為，北京不會放棄武統，就更擴大介入台海，但也因此刺激了北京強化武統的思考，使台海緊張情勢一觸即發。

美國在談判八一七公報的過程中，其實對北京耍了陰招，不僅在第一時間讓台北的蔣經國知道談判過程，美方也從來沒有真正落實公報的精神。10年後，老布希總統為了連任，同意出售F-16戰機給台灣，推翻了公報限制數量、質量的精神。AIT前台北辦事處處長丁大衛說，美國自己違反了公報的精神。

不過，北京也不是省油的燈。1996年李登輝為了鞏固權力，推動總統直選，引起北京疑慮，朝台灣外海試射導彈，美方當時認為北京打破了和平解決台灣問題的承諾，卻沒有反省老布希先破壞了八一七公報的精神。中美在冷戰結束後，因台灣問題逐漸產生更大的歧見。

在八一七公報後，雷根的白宮幕僚繼續與國務院系統爭權奪利，最後搞出伊朗軍售尼加拉瓜的醜聞案。國安會跳過國務院，違反美國的政策，與恐怖分子打交道，出售武器交換人質，賣武器的錢經過洗錢後，提供給尼加拉瓜叛軍，顛覆桑定政權。由這件事可知，雷根很會作秀，但管控不了他的政府。

台灣仍在華府撒錢搞公關

台灣顯然沒有學到教訓，仍繼續在華府撒錢搞公關，而美國就利用軍售當成控制台灣的政治手段。當年的國務院中國科科長費浩偉(Harvey J. Feldman)曾經透露，中情局知道台灣由中科院秘密研發核子武器後，國務院使用許多手段逼迫台灣放棄發展核武，對台軍售就是對付台灣的大棒子，這也確實迫使台灣最終放棄了發展核武 。

美台軍售的真正意義，不是美國要防衛台灣，而是想藉此控制台灣。費浩偉(Harvey J. Feldman)曾舉了一個例子，美國軍事採購團團長溫哈熊深受蔣經國總統的信任，當美國國務院發現台灣當局逮捕了政治異議分子，費浩偉馬上要求溫哈熊傳話給蔣經國放人，如果台北當局不照做，國務院就不會通過對台軍售項目。時至今年，台灣對美採購軍火，仍然不是想買什麼就能買什麼，而是美國想賣什麼，台灣就得買什麼。40年過去了，台灣面對美國，仍然像兒子看到老子一樣。

(作者係資深媒體人)