對於孫中山先生的建國三程序主張，一直存在不同的意見和評價。有些人認為在訓政時期實施約法，穩定政局、改善國民生計，並且從地方自治著手，對人民行使教育、訓練，培養公民意識，參與地方政府的運作，進而建立民主體制的芻型，並逐步形成憲政共識，朝向憲政民主發展。這是一種循序漸進、有條不紊的治國宏規，值得推廣。

但也有人批評，在訓政時期實施的一黨專政，乃是一種威權體制，對民主發展十分不利，不如及早實施民主選舉，還政於民、奠立憲政民主，建立起自由民主體制。但是，這種觀點卻忽略了在新興民主國家中，民生凋敝、百廢待興，各項發展條件嚴重不足，而匆匆忙忙推進民主化進程的結果，往往是操之過急，欲速而不達，反而造成民主發展中挫，形成新的困境與危機。我們且以巴爾幹半島的波士尼亞-赫塞哥維納（簡稱波-赫）為例分析之。

1994年3月，從南斯拉夫聯邦分裂出來的波-赫境內，回族和克羅埃西亞族雙方同意共組新的聯邦，共同對抗境內的另一大民族-塞爾維亞族。1995年11月21日各方簽署代頓和平協定（Dayton係美國俄亥俄州的空軍基地），結束內戰，並把波-赫分為「波─赫聯邦」、「塞族共和國」及「波爾奇科特區」（特區介於前二者的連接地）三個不同的政治實體，形成一種「國中有國」的特殊體制。

在這次波-赫內戰中，共有超過12萬人死亡，200萬人流離失所。當戰爭結束後，北約在波-赫境內繼續駐紮維和部隊，2004年底由歐盟取代。戰後該國境內共有人口380萬人，其中波士尼亞克族（Bоšnjak即信仰伊斯蘭教的回族），占48%；塞爾維亞族(信仰東正教)為37.1%；至於克羅埃西亞族(Croatian,信仰天主教)為14.3%。境內的宗教分布則依次為伊斯蘭教（約為46%）、東正教（約為36%）、和天主教（約為14%）。

依據代頓協定，波-赫採取一種結合聯邦制和邦聯制兩種特性的特殊體制，形成一種特殊的「邦聯式聯邦制」(confederative federation)。據此，在波－赫境內的「波赫聯邦」、「塞族共和國」兩個政治實體各自統領大約一半的國土，分別擁有各自的首都、軍隊、警察、政府組織、國旗和民選議會。

至於波士尼亞東北的「波爾奇科特區」則為一自治區，直屬於波、塞雙方組成的聯合政府，並由歐盟派員進行國際監管。從2005年起，兩國軍隊改為統一共管，不再一分為二。至於波爾奇科特區的國際監督也已結束，改由當地人民自行管理。

換言之，戰後的波－赫形成一個由美國人設計並監護，由歐盟派員管理，兼具聯邦制與邦聯制雙重特性的特殊政治體制。其中，波－赫主席團（即集體性的國家元首─總統團）係由3人所組成，每人各代表一個主體民族（即波士尼亞克人、塞爾維亞人和克羅埃西亞人），任期為四年；由各族的代表輪流依序擔任主席團主席（即「總統」）的職位。換言之，每人一次擔任8個月，兩年一輪；四年之內每人各有兩次擔任主席（總統）的機會，共16個月。

主席團的成員係由人民直選產生，其中「波赫聯邦」選出波士尼亞克族和克羅埃西亞族的主席團代表，「塞族共和國」則選出塞爾維亞族的代表。主席團承擔起國家元首的角色，並負責提名部長會議主席（即總理），經由國會多數決通過。部長會議主席是波-赫的行政首長，負責任命各部的部長。

波-赫的國會分為兩院：上議院為「民族院」，有15位成員，每個民族各選出5位；法定的開會人數是9人，每一族至少要有3位代表的出席會議才算合法。下議院則是「代表院」，有42位代表，根據比例代表制選出，其中三分之二（28位）來自「波赫聯邦」，三分之一（14位）來自「塞族共和國」。簡言之，這是一種以族群共治、民族配額為基礎的「協商民主體制」（consociational democracy），與英美國家的多數決民主（majoritarian Democracy)迥然不同。

除此之外，波－赫的憲法法院掌握著該國的最高司法權，由9名法官組成，其中4人自「波赫聯邦」選出，2人由「塞族共和國」選出。另外3人則由歐洲人權法院負責推選，其中還有一項特別的規定，這3位法官都不可以是波-赫的國民或其鄰國的公民，以求其公正無私。

質言之，過去20多年裡，該國先後經歷了不同階段的建國歷程：

（1）軍政(military rule)時期；在國際軍事行動的強力干預下，由北約及歐盟先後派駐維和部隊，以維持該國社會秩序；並恢復戰前的和平。

（2）訓政(tutelage democracy)時期；在國際監督之下，由美國主持和談、設立戰後的政治體制，並由歐洲人權法院派代表擔任該國憲法法院法官（一共三人），參與該國的司法審查以建立法治，並由西方民主國家主導該國新憲法的設計與制定任務。這也就是「國際訓政」。

（3）憲政(constitutional democracy)時期；根據憲法，推動民主選舉，落實基本人權、實施議會民主，並組建民選政府，建立起基本的憲政體制。

這反映出孫中山提出的軍政─訓政─憲政的建國三程序學說，在一百年後的東歐民主化、自由化的發展進程中，仍然具備重要的參考意義。但其成效如何，則有待持續的觀察。

（作者係中國文化大學教授）