美國國會通過《台灣旅行法》，再次扮演破壞中美關係正常發展的角色。未來，美國台海政策失衡的風險在增加，川普被親台的國會帶上了又一個緊箍咒後，或將與國會上演雙簧，在中美博弈中再打台灣牌。

台旅法與川普的選擇

2月28日，美國參議院無異議通過《台灣旅行法》（下稱台旅法），此前的1月10日，眾議院也是無異議通過該法案，法案主張，「美國政府應當鼓勵美國和台灣之間各個層級官員的訪問」。由此，在長達一年半的運作後，美國國會親台勢力終於打開了美台高層互動的法律之門，更打開了又一道罔顧國際信義、違背「一中政策」的風波之門。

3月6日，法案遞交川普總統簽署，依法定程序，川普應在10日內做出決定。擺在川普面前的選項，無外乎三個，一是順勢簽署，二是否決退回，三是既不簽也不拒。3月16日下午，川普簽署了該法案，他是在法案自動生效前的最後時刻做此決定的。

根據美國的立法程序，如果川普沒有簽署法案，只要他不動用總統否決權否決法案，該法案將自動生效，成為法律，而即使動用否決權，只要國會以三分之二的多數再次通過，法案亦可生效。事實上，參眾兩院的無異議通過，表明法案獲得國會的高度共識，其法律意義和政治影響已經形成，國會又一次扮演了破壞中美關係正常發展的角色。

在川普的角度來看，如何選擇都只是程序問題，在國會共識面前，他已無力阻擋法案生效，而在牽制中國的政策意圖方面，他未必站在國會的對立面，因此，不如做出尊重國會決定的姿態，畢竟執行權還是握在他手裡。

當前具有實際意義的問題是，法案生效後，掌握外交政策執行權的川普政府將如何視之？執行還是不執行？如何評估未來處理中美關係的政策成本？而即將到來的考驗是，6月美國在台協會(AIT)台北辦事處新辦公大樓落成，會有什麼層級的美方官員參加？法案的各種效應將逐步清晰，由於台灣因素的凸顯，川普政府將面臨更為複雜、代價更為高昂的中美博弈。

影響川普對華政策的因素

首先，台旅法強化了國會的政策影響力，導致美國以模糊平衡為目標的台海政策更趨失衡。

美國聲稱其一個中國政策建立在「三個聯合公報」和《台灣關係法》的基礎上，這是一個行政─立法平衡的政策，「三個聯合公報」是以政府名義對外簽署的外交協定，《台灣關係法》則是體現國會意志的國內法，二者並列，在權力意義上，體現行政與立法機構的相互制衡關係。

隨著中國實力的迅速上升，美國國會親台保守勢力的焦慮之心也日益加劇，他們不斷提出違背「一中原則」的親台議案，涉及美台軍艦互泊、雷根六點正式化、法制化，以及恢復例行的、常規化的年度軍售案等挑釁性議題。國會的企圖很明確，即在實力嚴重不對稱的兩岸之間加重台灣的份量，在傳統的軍售議題之外，增加台灣牌的內容。這種清晰的親台立場，無疑危及美國台海政策所謂的「創造性模糊」，導致國會的權力、意志與影響在政策實踐中日益上升。

其次，國會以立法權為要脅，為行政當局戴上緊箍咒，壓縮其著眼中美關係大局的政策空間。

台旅法的通過，出於國會對於行政部門在美台關係上自我設限的不滿，更是對中國話語權大增，可能左右美國對外政策的聯想與擔憂，它是立法機構意志的體現。但是，體現在此類親台法案上的國會意志，在政治體系中必然產生壓力效應。雖然川普未必會認真執行這一法案，也有權約束國防部長、國務卿等高官訪台，但法案的破壞性影響已經產生，他將不得不花費更多的精力，協調該法案與「一個中國政策」的關係，處理由此引起的中美衝突。

法案生效後，國會親台議員出手協助台灣高階官員訪問國會，甚至會晤行政官員有了法律依據，台灣領導人最熱衷的「過境外交」也可能頻繁上演。因此，在國會親台勢力的持續壓力之下，川普政府的行政權將大受約束，中美關係將受到更多的美國國內政治干擾。

再次，不排除川普政府有意利用分權制衡的政治制度，順應並且配合立法機構，共打台灣牌，為中美戰略博弈增加籌碼。

一直以來，美國在對華關係上的慣常表現是，立法唱白臉，行政唱紅臉，前者公然違背一中政策，後者則表示一中政策未改變。川普政府如從中美整體著眼，不會輕易啟動台旅法執行程序，也不會完全被國會牽著走，但從中美利益博弈的需要來看，他並非全然反對國會的政策意圖，畢竟國會與川普在何謂美國利益、如何實現美國利益方面，有著最大的共識。

雖然川普對國會通過的法案擁有執行權，如可以對《2018財年授權法案》中有關重新評估美台軍艦互泊可行性的條款，表示它對行政權沒有法律約束力；也可以在國會通過台旅法後表示，行政與立法是各自獨立分開的政府分支，互不控制，互不代表，美國的台灣政策沒有變化等。

但是，官方聲明不等於政策實踐，川普最終簽署台旅法表明，他認可了國會對美國對華政策的修改。在川普既需要繼續打「台灣牌」，又需要不激惹中國時，國會常常成了最好的幫手，使得他可以藉立法、行政分立的機制，來達到既不撕破臉皮，又能制衡對手的目的。美國行政與立法部門共演雙簧，顯然是妨礙中美關係正常發展的又一重要因素。

大陸強烈抗議與自信應對

台旅法公然衝擊「一個中國原則」，破壞建交以來中美關係的政治基礎，為兩岸關係和中美關係的平穩發展製造事端、橫生是非，必然受到中國方面的強烈抗議和嚴正交涉。

對於台旅法為美國與台灣當局加強互訪大開方便之門，大陸方面態度鮮明，認為這一議案有關條款雖然沒有法律約束力，但其在性質上，嚴重違反「一個中國原則」和中美「三個聯合公報」規定，中方對此強烈不滿和堅決反對，提出了嚴正交涉。大陸高度重視此法案對美國台海政策的負面影響，敦促美國政府信守承諾，放棄強化美台官方往來和提升實質關係的任何企圖，慎重妥善地處理涉台問題。

未來無論台旅法在執行環節如何操作，由於它構成美國對台政策的重大改變，大陸必然會嚴陣以待，採取必要的反制行動，屆時不僅台灣將陷於兩強對峙而難以漁利的困境，美國處理中美關係及地區、全球問題的成本也將大大增加。

美國此類親台反華議案，也給大陸的對台工作帶來困擾，助長了島內台獨勢力親美倚美的企圖心，為民進黨當局「挾洋自重」、對抗大陸提供了機會，嚴重干擾兩岸關係的和平穩定。

但是，隨著綜合實力的上升，大陸應對此類干擾兩岸關係的外部挑釁，已有成熟的策略。最近大陸發布《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》，提出31項惠台措施，就是2016年以來大陸對台政策調整的集中體現。

大陸在對台工作上將保持戰略自信、戰略定力和戰略耐心，強調以我為主場，繞開台灣當局，直接做台灣人民的工作，將兩岸關係的主動權操之在手，從而有效避開兩岸關係受到美國國內負面因素影響的風險，削減美國遲遲不願放棄「台灣牌」可能產生的威力。

（中國人民大學國際關係學院教授）