《台灣旅行法》在美國國會眾議院與參議院外交委員會接連通過，表面上看似台灣對美外交在美國國會的一大勝利，但華府不會不顧及中美關係，而且台美高層交流的限制，其實一直是美國政府的政治限制，並非法律上有禁止。

美國國會推動《台灣旅行法》，表面上是友台，其實是美國國會反中情緒的一種政治表達，是美國民間對北京在國際社會日益增加的實力，感受到過去的霸權地位遭到挑戰與威脅下，藉台灣這顆棋子，對北京表達反制的看法。台灣對美國國會若充斥盲目的樂觀，未來可能反而會自陷困局。

操弄美國會要避免後遺症

美國與中華民國在1979年斷交後，推動《台灣關係法》立法，近40年來，雙方的實質關係有很多長足的進展，但台灣當局向來不會因為雙方關係良好，就任意透過國會，更動《台灣關係法》的條文內容，因為經由國會修改法律，無非是向另外一方透露出變動的可能，對台灣而言，法條不要變動才最能確保台灣利益。

國會在反中的背景下，通過《台灣旅行法》，但是民意如流水，誰能知道美國國會風向會不會轉變。美國對北京關係的發展，過去也是在許多親中議員的支持下，加上尼克森、福特、卡特三任總統的持續推動，才讓美國決定捨台北而去，與北京關係正常化。若非卡特與國會關係不睦，台灣可能也不會那麼容易推動《台灣關係法》的立法。

高層不能交流是政治限制

美國為了履行對北京的承諾，與台北的關係降為非官方性質，雙方才以美國在台協會與北美事務協調委員會兩個非官方機構，作為雙方交涉的代理機構。美國在台協會初期的確是由非國務院人士擔任，同時與我方進行交涉時，也不允許進入台灣的任何官方機構。至於北美事務協調委員會，雖然在台灣是官方機構，人員皆由政府選派，但一般人無法僅從名稱判明這是代表台灣的準外交機構。

正因為華府與台北的關係是非官方關係，故對於雙方官員的交流互動，國務院設有一定的門檻與限制，這是基於政治考慮，並非美國政府有任何法律禁止美國官員來台灣，或禁止台灣高層官員去華府。

《台灣旅行法》在國會的通過，某種意義上，是刻意繞過行政部門的限制，對外宣示法律上允許雙方高層互訪，假設蔡英文希望訪問華府，台灣能夠動用美國國會的力量，迫使美國政府同意蔡英文訪美嗎？像是1995年李登輝訪問美國的那種搞法，強力運作國會施壓國務院與白宮，讓美國政府感到不滿，這件事情成就了李登輝個人的虛榮，卻讓台灣受到極大傷害，民進黨當局恐怕也不敢如此冒險。畢竟官員交流互訪，是行政部門的自主決定，國會未必能越俎代庖。

美行政部門主導對外關係

華府與台北在1979年之後，雙方關係從最初的限制多多，到後來不僅美方官員與我政府機構互動管制逐漸減少，我駐美單位也從北美事務協調委員會改為台北經濟文化代表處，至少讓外人一看即知這是代表台北的機構。美國政府的放寬，就是雙方實質關係的改善，但我們還是要認清，華府與北京的外交關係，是客觀的存在，華府在可見的未來，不太可能與台北復交。

華府與北京雙方因為大國競爭產生了矛盾，的確給予台北許多外交運作的空間，台北的中華民國政府畢竟在意識形態與過往歷史往來方面，跟華府有較多的交集與共同點，但儘管如此，美國仍然不會改變目前非官方關係的本質。

在自身利益的考量下，美國與在亞洲有舉足輕重地位的北京建立關係，這是必然的發展，早期為了牽制蘇聯，美國大量提供機密情報給北京，北京決定攻打越南之前也曾先通知華府。現在華府與北京雙方的關係當然與建交初期不同，但是，外交是政府的特權之一，國會雖可有一定影響力，但很難介入干涉，只有找到共同利益，台北與華府雙方才能低調發展實質關係。

《台灣旅行法》是美國國會對台灣的善意，可是落實高層官員互訪解禁，不只是法律問題，還得看行政部門是否願意配合落實。美國國務卿1979年後就沒有訪問過台北，這不是法律限制國務卿的行動，是國務卿基於對北京建交後的承諾，所採取的自我設限。台灣的國防部長、外交部長都不被允許到華府訪問，這也不是法律的禁止，是國務院採行的限制，是在避免台灣當局藉以營造與美國仍有正式外交關係的假象。台灣自然不應為了高層交流的象徵意義，損及更重要的實質往來。

兩岸關係影響台美關係

台灣與美國雙邊關係的互動，與兩岸關係的好壞也有關聯。美國斷交撤軍後，美國海軍戰鬥機至少有兩次曾因機件故障，在台灣緊急降落，最近一次是馬英九總統任內降落台南基地，另一次在郝柏村的《八年參謀總長日記》當中有記載。也就是說，在特定的技術條件下，美軍到台灣是被默許的，美軍來台參與八八風災的救災工作，儘管是用人道救援為訴求，在當時還有兩岸關係較穩定，雙方有政治互信，大陸方面並未多所表示意見。

換言之，有關台美往來，兩岸關係是一個影響因素。如果北京願意容忍、諒解華府與台北發展關係，台灣自然可以有較多的空間，但若北京懷疑台北的用意是製造「兩個中國」或「一中一台」，自然會限縮台北與華府關係發展的空間。如果台北當局僅僅以為利用美國國會友台反中的氣氛，營造對台有利的法案或決議，而沒有考慮到尋求兩岸關係的改善，那麼就算美國國會多麼支持台灣，行政部門受到北京的政治壓力，也會把不滿轉嫁到台灣身上，甚至可能是事倍功半。

（作者係資深媒體人）