可供台灣參考的歐美公投經驗|湯紹成

可供台灣參考的歐美公投經驗|湯紹成

公民投票是一種直接民主的方式,可以彌補代議政治的不足,有其重要價值。但是公投是否真能解決問題,還是會製造更多的糾紛?理論與實際是否能夠配合?更值得關注。

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歐美先進國家的公投次數已日益減少,有的是沒有法源而根本無法進行,其原因值得探究與參考。不過,本文所謂的公投乃屬全國性質,地方性的公投爭議較小,故從略。月前民進黨政府降低了公投的門檻,使得各方人馬都躍躍欲試,會有何後果,更值得關注。

二戰後德國拒絕公投入憲

以德國公投的前例來看,1919年的威瑪憲法中有相關規定,當時民權高漲,但民主的條件不足,導致公投強化了社會對立,助長了獨裁政權。納粹黨執政後以民粹方式煽動群眾,再以立法取得公投發動權,公投綁大選就變成希特勒獨裁與擴張的工具,結果加速了戰爭的爆發,並造成重大傷亡。

二戰之後,西德制憲先賢拒絕將全國性公投入憲。至今,德國沒有全國性公投,但並未損及其民主政治的運作。所以,公投的民主本意雖佳,但其負面作用也甚大。

法國議會通過里斯本條約

法國直至第四共和時期(1946-1958)為止,公民投票多半是獨裁者假直接民權之名,行鞏固權勢之實的手段,讓人民對公投產生了反感。第五共和時期,戴高樂假其個人威望,以公投穩定法國的憲政制度,功不可沒。但後來他矯枉過正,也引起人民對公投的爭議。直至後戴高樂時期,個人的重要性降低,公投的正面效果才得以發揮。

法國人民在2005年以公投否決歐盟憲法,2007年法國政府改由議會決議通過2007年里斯本條約。依照當時的民調,若實行公投,該條約必定會再度遭到否決,主要是因為民眾實在不了解條約的內容。

美國只有地方性公投

美國只有地方性公投。因為美國實行聯邦制,各邦的自主權利甚大,選舉人團制度選舉總統就是最佳佐證。美國人對直接民主制有質疑,再加上要保持代議政治的優越性,都是美國沒有全國性公投的原因。每當美國總統選舉時,都會有多項公投合併舉行,但那些都是地方性公投,政治影響力十分有限。

英國脫歐公投至今遭質疑

2016年英國脫歐公投過關後,就立刻有兩百萬選民公開表示後悔。之後英國最高法院裁決,此次公投的結果不具約束力,必須由英國國會通過脫歐法律才可進行脫歐程序,因此英國最快也要到2019年5月才能完全脫離歐盟,引發留歐派強烈反彈。而當時脫歐公投之所以過關,難民問題乃是主因。

公投結束後,英國政府與歐盟的協商跌跌撞撞,導致標準普爾把英國的主權評級由AAA(最優級的評等)降為AA,評級展望負面。惠譽則把評級由AA+降為AA,評級展望也是負面的。同時申領愛爾蘭護照的英國人比前一年同期增長四成,主要是為了保住歐盟身分。

目前,英國政府正在考慮是否舉行第二次公投,以便走出泥沼,這充分顯現,難民因素及公投方式,確實讓英國陷入困境而難以自拔。

歐盟國家已減少公投

自2005年起,當歐盟國家進行歐盟憲法條約批准程序時,所有27個會員國中有10個國家需經公投。法國與荷蘭當時以公投否決了條約,使得歐盟整合過程立即停擺,當時原本還有6個國家需經公投,後決定放棄。

因而,當里斯本條約在2007年要再度經由各國批准時,27個會員國中只有愛爾蘭堅持公投,但不幸又被否決,使得26國枯等一國。好在愛爾蘭終於2009年第二次公投時通過,使歐盟得以繼續發展,但這已延宕了一整年時間。此後,歐洲國家已日益減少公投。

小結

綜合言之,公民投票雖是直接民權的表現,可是因為議題複雜,民眾不易理解公投內容,甚至被誤導,英國、法國及歐盟都是最佳例證。

同時,公投對於代議政治與政黨運作都會產生負面影響,單一議題或政策的公投影響越大,政黨的投機性及政治的不穩定性就越容易增加,美國與德國的實例就是證明。

此外,公民投票會將政策撕裂後個別處理,而一般政策必須配套,因此交由相關政府機關處理,會比由人民直接決定來得專業與完善。還有,公民投票缺乏民主制度中的妥協精神。在資訊發達的時代,多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」回答,公投反而會將議題兩極化,同時還會埋沒少數人的意見。

台灣公投門檻降低後,名義上的台獨公投會因美方反對而不太可能舉辦,但若有人提出「九二共識」公投,又在今年底選舉一併投票而通過,那民進黨是否會遵守最新民意,承認「九二共識」,並制定相關的兩岸政策,以達成兩岸融冰的目的?倒也值得觀察。

(作者係國關中心歐美所研究員)

附加資訊

  • 作者: 湯紹成
  • pages: 70
  • 標題: 可供台灣參考的歐美公投經驗