公民投票是一種直接民主的方式，可以彌補代議政治的不足，有其重要價值。但是公投是否真能解決問題，還是會製造更多的糾紛？理論與實際是否能夠配合？更值得關注。

歐美先進國家的公投次數已日益減少，有的是沒有法源而根本無法進行，其原因值得探究與參考。不過，本文所謂的公投乃屬全國性質，地方性的公投爭議較小，故從略。月前民進黨政府降低了公投的門檻，使得各方人馬都躍躍欲試，會有何後果，更值得關注。

二戰後德國拒絕公投入憲

以德國公投的前例來看，1919年的威瑪憲法中有相關規定，當時民權高漲，但民主的條件不足，導致公投強化了社會對立，助長了獨裁政權。納粹黨執政後以民粹方式煽動群眾，再以立法取得公投發動權，公投綁大選就變成希特勒獨裁與擴張的工具，結果加速了戰爭的爆發，並造成重大傷亡。

二戰之後，西德制憲先賢拒絕將全國性公投入憲。至今，德國沒有全國性公投，但並未損及其民主政治的運作。所以，公投的民主本意雖佳，但其負面作用也甚大。

法國議會通過里斯本條約

法國直至第四共和時期(1946－1958)為止，公民投票多半是獨裁者假直接民權之名，行鞏固權勢之實的手段，讓人民對公投產生了反感。第五共和時期，戴高樂假其個人威望，以公投穩定法國的憲政制度，功不可沒。但後來他矯枉過正，也引起人民對公投的爭議。直至後戴高樂時期，個人的重要性降低，公投的正面效果才得以發揮。

法國人民在2005年以公投否決歐盟憲法，2007年法國政府改由議會決議通過2007年里斯本條約。依照當時的民調，若實行公投，該條約必定會再度遭到否決，主要是因為民眾實在不了解條約的內容。

美國只有地方性公投

美國只有地方性公投。因為美國實行聯邦制，各邦的自主權利甚大，選舉人團制度選舉總統就是最佳佐證。美國人對直接民主制有質疑，再加上要保持代議政治的優越性，都是美國沒有全國性公投的原因。每當美國總統選舉時，都會有多項公投合併舉行，但那些都是地方性公投，政治影響力十分有限。

英國脫歐公投至今遭質疑

2016年英國脫歐公投過關後，就立刻有兩百萬選民公開表示後悔。之後英國最高法院裁決，此次公投的結果不具約束力，必須由英國國會通過脫歐法律才可進行脫歐程序，因此英國最快也要到2019年5月才能完全脫離歐盟，引發留歐派強烈反彈。而當時脫歐公投之所以過關，難民問題乃是主因。

公投結束後，英國政府與歐盟的協商跌跌撞撞，導致標準普爾把英國的主權評級由AAA(最優級的評等)降為AA，評級展望負面。惠譽則把評級由AA+降為AA，評級展望也是負面的。同時申領愛爾蘭護照的英國人比前一年同期增長四成，主要是為了保住歐盟身分。

目前，英國政府正在考慮是否舉行第二次公投，以便走出泥沼，這充分顯現，難民因素及公投方式，確實讓英國陷入困境而難以自拔。

歐盟國家已減少公投

自2005年起，當歐盟國家進行歐盟憲法條約批准程序時，所有27個會員國中有10個國家需經公投。法國與荷蘭當時以公投否決了條約，使得歐盟整合過程立即停擺，當時原本還有6個國家需經公投，後決定放棄。

因而，當里斯本條約在2007年要再度經由各國批准時，27個會員國中只有愛爾蘭堅持公投，但不幸又被否決，使得26國枯等一國。好在愛爾蘭終於2009年第二次公投時通過，使歐盟得以繼續發展，但這已延宕了一整年時間。此後，歐洲國家已日益減少公投。

小結

綜合言之，公民投票雖是直接民權的表現，可是因為議題複雜，民眾不易理解公投內容，甚至被誤導，英國、法國及歐盟都是最佳例證。

同時，公投對於代議政治與政黨運作都會產生負面影響，單一議題或政策的公投影響越大，政黨的投機性及政治的不穩定性就越容易增加，美國與德國的實例就是證明。

此外，公民投票會將政策撕裂後個別處理，而一般政策必須配套，因此交由相關政府機關處理，會比由人民直接決定來得專業與完善。還有，公民投票缺乏民主制度中的妥協精神。在資訊發達的時代，多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」回答，公投反而會將議題兩極化，同時還會埋沒少數人的意見。

台灣公投門檻降低後，名義上的台獨公投會因美方反對而不太可能舉辦，但若有人提出「九二共識」公投，又在今年底選舉一併投票而通過，那民進黨是否會遵守最新民意，承認「九二共識」，並制定相關的兩岸政策，以達成兩岸融冰的目的？倒也值得觀察。

(作者係國關中心歐美所研究員)