總預算不應該含特別預算，因此，歲入歲出平衡不表示政府沒有巨額負債，另外，台灣的前瞻基礎建設，到底是先匡預算再提計畫，還是先提計畫再匡預算，值得探討。

特別預算為台灣所獨創

由於目前台灣政府採用特別預算的方式編列，都是以發行公債來籌措財源，按照目前公共債務法的規定，特別預算的編列，不受債務法有關中央總預算和特別預算每年舉債額度不得超過總預算加特別預算15%的限制。但是，特別預算在跨年度的計畫執行期間，其舉債累計合計數還是不能超過執行期間總預算加特別預算合計數的15%上限。

2020年初全球發生嚴重新冠疫情，蔡政府訂了「嚴重特殊傳染性肺炎防治紓困振興特別條例」，該條例從2020年1月開始實施，到2022年7月正式公告廢止，一共橫跨三個會計年度。由於新冠疫情事發突然，以特別預算方式編列並訂定特別條例，避免對當年度已經編列預算執行的其它項目造成資金排擠，可以理解。事實上，各國政府預算都是普通預算，並沒有特別預算，台灣預算法以年度的「一般預算」為常態，特別預算顧名思義是指在特殊情況下所編制的預算，是「非常態」。

考察特別預算的歷史沿革可知，特別預算為台灣所獨創。1932年預算法訂定特別預算只適用於國防、重大災變，1937年適逢政府積極開展各項經濟建設，為了因應發展所需，再增加了「經濟上的重大變故」一項，1948年又增加了「不定期或數年一次之重大政事」一項，從此沿用至今。

使用特別預算有法律規定

根據行政院主計總處的資料，蔡政府2017年上任以來編列的特別預算包括：流域綜合治理計畫特別預算（2014-2019）、中央政府新式戰機採購特別預算（2020-2026）、中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算（2020-2022）、中央政府海空戰力提升計畫採購特別預算（2022-2026），以及前瞻基礎建設計畫（2017-2021）和前瞻2.0（2022-2025）。

這些計畫中比較受到爭論的是，前瞻基礎建設計畫究竟應歸屬於「普通預算」還是「特別預算」。前瞻基礎建設計畫共分8大項，包括軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設、城鄉建設、因應少子化友善育兒空間建設、食品安全建設及人才培育促進就業之建設。編列兩階段4年計畫，共8年，經費總額上限8,400億元。該計畫於2017年9月至2024年已編列了4期特別預算，約7,697億元。

前瞻基礎建設計畫，與陳水扁政府於2004年推行的擴大公共建設投資特別條例類似，主要以特別預算編列，目的在加速經濟轉型、推動軌道交通及偏鄉公共建設等。坦白說，台灣城鄉公共基礎設施的差距確實存在，例如花蓮、台東、屏東等縣市不少社區大樓目前還在使用地下水，沒有接自來水管。細究此次前瞻基礎建設計畫第一到第三期的執行情形可發現，各縣市提出的「全國水環境改善計畫」、「無自來水地區供水改善計畫」與「河川及區域排水改善計畫」，都獲得了中央數千萬到數億不等的補助款。對改善飲用地下水的現況應有所幫助。

其次，此次前瞻基礎建設計畫，各縣市提出了「公有危險建築補強重建」計畫，台南市獲中央政府補助6.15億元，高雄市獲補助15.08億元，台中市獲補助5.24億元。各縣市也提出了「提升道路品質」計畫，台南市獲補助21.54億元，高雄市獲補助14.69億元，台中市獲補助19.31億元。

中央補助地方改善地方基礎建設無可厚非，但預算法第83條針對特別預算，有以下適用規定：(1)國防緊急設施或戰爭，(2)國家經濟重大變故，(3)重大災變，(4)不定期或數年一次之重大政事。只有發生上述情形時，才可以在總預算之外，以編列特別預算方式支付。

而前瞻基礎建設特別預算中的「公有危險建築補強重建」與「提升道路品質」計畫，有符合特別預算的適用條件嗎？該兩項計畫，按往例，應該循正常預算程序，由各縣市在執行前一年度編定，並以經常門或資本門支應即可。況且，如果計畫因為業務量增加而導致經費增加，或因應政事臨時需要必須增加經費，根據預算法，尚可動用第一預備金和第二預備金，或追加預算支應。因此，修道路未必有以特別預算編列的必要性與正當性。

對於特別預算應從嚴認定

根據財政部的資料發現，中央政府債務餘額在2004到2007年，分別是3.61兆、3.72兆、3.74兆、3.79兆，2008年突然成為3.909兆，較前一年增加1千多億，此後逐年快速增加，2009年為4.36兆，增加4千多億；2010年為4.77兆，增加4千多億；到了2019年已經來到5.39兆，此後再逐年增加，2022年為5.95兆。截至2023年8月4日止，中央政府一年以上債務未償餘額為5兆8,338億元，未滿一年債務未償餘額1,600億元，合計將近6兆。

由於前瞻基礎建設適用特別預算，排除了預算法第23條對於普通預算的限制。換言之，特別預算的資本門科目與經常門科目可以互相流用，不受限制，再加上前瞻基礎建設計畫以舉債為主要資金來源，因此，筆者建議修訂預算法第83條，增訂「無法以年度預算編列、第一、第二預備金，或追加預算編列的計畫」，始能使用特別預算編訂，以避免過多特別預算計畫透過舉債，成為財政赤字的缺口。

(作者係廣東海洋大學台籍教授)