美國在貿易戰、科技戰、金融貨幣戰連連挫敗後，拜登政府仍然企圖透過傳統製造業回流及強拉國際高科技產業進駐，重建美國再工業化的生機，但迄今看來，美國「再工業化」的夢想大概很難實現。

想重新構建全球產業鏈

美國歐巴馬、川普、拜登三屆政府，都信誓旦旦要拋棄1990年代啟動的「委外生產製造」，回頭推動「美國再工業化」，期能重返1980年代前美國曾是「全世界第一製造業強權國家」的地位。

回顧1990年代中後期，美國境內的生產成本越來越高，適逢全球化運動深化，新興市場經濟國家工業化加速，誘促美國工業部門興起外流的趨勢。但如此一來，美國製造業長期外流，導致經濟結構傾斜失衡、產業空洞化，尤其世界金融海嘯爆發，敲響了美國經濟嚴重「脫實向虛」的警鐘。

在此背景下，2008年歐巴馬政府開始推動美國傳統製造業回流，川普政府加大了逆全球化的思潮，拜登政府則強調供應鏈安全新變數，並採取對內補貼、對外拉邦結盟等方式，試圖重構屬於美國的全球產業鏈新布局。這一波的「美國再工業化」支持所有美國製造業回流，2022年開始又明確大力支持半導體、電動車、清潔能源等高新技術產業回流。

此外，2018年川普發動貿易戰，開始對中國實施新關稅政策，美國從中國的進口在亞洲國家進口總額的占比開始明顯下降。2019年美國向亞洲14個國家離岸交易夥伴進口的製成品，從2018年的8,160億美元減至7,570億美元，下降了7.2%，美國製造業開始大規模撤出亞洲國家。同時，美國從墨西哥的進口從3,200億成長到4,020億(增幅26%)，希望以墨西哥實現「近岸外包」(Near-Shore Outsourcing)、「友岸外包」(Friend-Shore Outsourcing)戰略，成為美國海外產業鏈遷移的新趨勢。

想盡辦法吸引製造業回流

拜登政府透過「政府補貼」、「直接投資」、「租稅減免」、「直接採購」等多種方式推動製造業回流。《通膨削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022）係對在美國自由貿易協定的國家內生產和銷售新能源汽車的企業提供租稅優惠，而在其他國家生產則不能享受此優惠；《晶片法案》（Chips and Science Act）對生產和製造晶片等產品的企業提供數百億美元的租稅減免，並設立半導體產業發展基金等政府基金，由政府直接投資於半導體等行業；《基礎建設投資法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）則規定，美國政府必須優先向美國本土建築商採購基建設施。此外，拜登政府還要提供勞工技能培訓，加強STEM教育，以提升製造業勞動力的素質。

在聚焦部分高科技產業的同時，美國對其他未必有優勢或重構成本太高的產業，比如紡織服裝、原材料加工等領域，則透過搭建產業鏈聯盟和差異性關稅等措施，推動廣義的「美國產業鏈重構」：(1)2022年7月舉辦供應鏈部長級論壇，美國與澳洲、巴西、加拿大、歐盟、印度、日本、韓國等18個夥伴經濟體發表聲明，表示要確保美國產盟供應鏈穩健，讓企業、工人、家庭都能最終受益；2023年5月，美國等14個「印太經濟框架」(IPEF)成員國，包括印度、日本、韓國，東南亞國家等，完成首個國際供應鏈協定談判，旨在提高供應鏈的彈性、安全性和效率等；(2)對關鍵領域施予特別關稅政策：2023年3月美國和日本達成電動汽車領域加強關鍵礦產供應鏈的協議，包括對關鍵礦產不徵收出口關稅、審查外國實體的關鍵礦產部門投資等；(3)美國在和歐盟互相減免金屬及其他產品進口關稅，對俄羅斯的鋼鐵和鋁產品進口關稅則提升至200%。

戰略效應大於「再工業化」

美國戰略性引導的產業鏈重構，其衝擊效應大於美國自身的再工業化。除了改變外資投資美國外，也可能會影響到一部分美國供應鏈的出口需求、甚至導致部分產能過剩。

倘若美國擴大借助「供應鏈同盟」和「差別關稅政策」等政策，吸引外資向其他具有一定廉價勞動力和工業基礎的國家，譬如向東南亞轉移，則可能對其他國家外商對中國內需市場投資產生一定影響。從全球商品進出口數據可看出，中國在美國進口份額已有所回落，且引發中美貿易不同產品進出口之結構移轉與變遷。

不過，美國「再工業化」的成功機率並不大。1990年代中後期起，美國「整體去工業化」趨勢開始啟動。美國製造業增加值的GDP占比，從1950年代約28%回落至2020年代的10%左右，2023年僅6%。製造業就業人口占美國非農業人口比例，從1950年代的30%，降至今天不到9%。事實上，美國從1950年代領導全球工業發展的「全世界第一製造業強權國家」，到2020年代已成為製造業GDP占比不到22%的「經濟空洞化國家」。伴隨著製造業外流，美國政府為給選民提供就業機會的壓力增加，昔日諸多傳統工業地區早已成為「鐵銹帶」(Rust Belt)。

回顧美國當年「去工業化」的背景：勞動力緊缺與勞動成本高昂、工會團體力量過大、勞動生產力逐年遞降，加上全球化運動催化出的赴外投資便捷性，造成美國本土勞動力成本不斷上升，迫使企業向勞動力成本相對低廉、勤儉奮勉的勞動生產力相對更高的東亞、東南亞、拉美等地區移轉，更加上這些地區也普遍進行加速度的工業化進程，便客觀具備了承接美國轉移產業的條件。

時至2023年，美國「去工業化」的因素不僅一成不變，甚至有越發加劇的傾向。例如，這兩年台灣台積電、韓國三星電子、德法汽車電機業、日本電機電子業等，被拜登政府脅迫前往美國投資設廠，卻無一不哀號震天，也正紛紛覓求脫困之道。這證明美國當年去工業化的因素至今並未改變，那怎麼可能實現再工業化？

(作者係環球經濟社社長)