距離賴清德上台執政的日子還有兩個月，但新一屆國會卻已經開議兩個月了，這種行政和立法權的互動尷尬期，確實會製造一些麻煩。有新一屆立委在院會裡正式質詢過行政院長陳建仁，只不過陳院長堅持不承認他是「看守政府」的閣揆。

在新舊政府交替期的內閣就是「看守內閣」，這與個人喜好一點關係都沒有，只不過台灣的「政府看守期」基本上可長達4個月，這與一般國家最多3個月相比，的確長了些，這不僅容易造成行政、立法二權在互動上發生憲政問題，也會造成行政怠惰情事，這或許正是陳建仁不願以看守閣揆自居的原因，因為他一旦承認其政府是看守身分，那麼行政系統自然會放鬆而進入「等待期」，這對政府施政會產生負面影響。不過，當初為了拉齊總統與立委的選舉期程而做了這樣的選擇，或許就是一種必須付出的「代價」吧。

國會改革成立院熱門議題

但是，新的立法院顯然不願意坐等新政府上台，畢竟任期有限，平白喪失一個會期等於自減八分之一的任期，於是就主動開始一展拳腳。其中有關國會改革議題自然就成為重點，這一點筆者大概一個月前就談到了。其實我不是有預知能力，也非由私下管道探知，而是運用邏輯推理就能知曉。

目前行政機關雖不願承認處於看守狀態，但基本上已無能力推出新政策、新預算和新人事，所以立委質詢也抓不到重點，繞著舊政策反覆質詢也問不出個所以然，大概就只能針對弊案或施政錯誤去發揮。這也就是食安和社會安全網議題在出問題後，會引發立委強烈關切的原因。但打弊、打錯基本上只能除弊，並不能興利，而興利還是得找立法院有主控能力的法案，因此國會改革的政治性法案自然受到高度重視。因此，兩個在野黨聯合起來提了五個國會改革案，由國民黨團領銜提出，民眾黨基本上持支持態度。

不在籍投票已討論20年

目前來看，在國會改革方案中，以總統國情報告實施辦法最有可能成功。總統選舉兩輪投票制和不在籍投票辦法雖都受到關注，但二者比較起來，總統選舉改成兩輪投票因涉及釋憲，恐非立法院單方面修法即可完成，而不在籍投票權的行使，卻出現了一定的社會需求。

其實，不在籍投票已討論超過20年了，但每一屆立法院都是在各政黨「盍各言爾志」一番後，就讓法案躺在委員會裡，偶爾拿出來曬曬，讓社會知道這個法案還「活」著。可是，一旦立法院換屆，基於屆期法案不連續的原則，再次打回原形，重新再提案一次，之後老戲碼就再演一次，如此至少已經渡過4屆立法院，32個會期了，算得上是立法院裡「妖精級」的法案了。

為什麼不在籍投票這麼一個具有人權指標性的法案，而且各主要政黨至少表面上都表示贊成的法案，卻長年過不了關呢？其實關鍵就在於兩大黨之間的互不信任，或說得更清楚些，那就是兩黨基於各自的政治利益考量，不敢輕易嘗試這個新制度。

從正面來看，根據聯合國的《國際人權與公民政治權利公約》，行使投票權是人權定義中不可或缺的一部分，換句話說，與生命、財產、自由一樣，公民政治權利是不能因任何政治或行政理由予以剝奪的。正是因為這個因素，台灣沒有政黨敢公開反對不在籍投票，但實際上卻在立法技術上不斷予以杯葛。今年1月13日大選，一名韓國籍記者驚訝地發現，台灣這麼一個以電腦產業為主的地方，居然沒有不在籍投票制度，而稍晚一點進行總統選舉的印尼，卻有人在台灣行使海外投票權，這種不諧和感讓許多外國人驚異不已。

科技進步催促不在籍投票

國、民兩黨為什麼互不信任？民進黨害怕大陸會介入選舉，尤其採取通訊投票制，會擔心郵遞過程中發生選票被調包的情形。在台灣選舉史上，郵局曾被懷疑延遲遞送民進黨選舉文宣，引起軒然大波，據說最後還改變了該次選舉結果；雖然事後證明此事乃無稽之談，也沒有人拿出可信度高的證據證明選舉結果因此被改變，不過，郵遞過程的公正性確曾被質疑過。如果未來的郵遞過程要經過互不隸屬的兩個郵政機關，參選者極可能懷疑過程的公正性、中立性。

老實說，民進黨現在已不必存有這種懷疑。何況，國民黨也未必有把握能在不在籍投票制下取勝，與其背上配合對岸介入台灣選舉的罵名，不如放著不改，必要時，還可以拿出來調侃民進黨違憲和侵犯人民權益。

總之，現在民智已開，傳播科技日新月異，看來要繼續拖延不在籍投票法案只會越來越困難。民進黨方面已鬆口表示接受不在籍投票，這表示第一道防線已經鬆動，因此只要反對黨運作得當，分類、分項逐次突破的可能性是存在的。亦即，除了正副總統選舉，依據憲法增修條文第二條第一項規定：「在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之」外，其餘皆可以立法方式設立不在籍投票制度。

民主政治是一種妥協的過程，現在就看113名立委的智慧和立法技巧了。

(作者係師大政治學系兼任教授)