今年6月美國公債已高達34.83兆美元，創下歷史新高。諾貝爾獎得主Paul Krugman日前指出，國債與個人的債務不同，政府不必償還所有債務。

主要國家持有美債現況

中國大陸因持有美國政府公債而受到廣泛關注。中國2014年持有4兆美元的美國公債，2018年美中貿易戰開打，中美關係緊張，2020年中國持有的美債數額降至1兆3,340萬美元，2022年4月之後中國持有的美債規模始終低於1兆美元。中國於2022年拋售700億美元的國債，2023年中國持有的美國國債降至8,700億美元，2024年6月底中國持有美債規模更降至7,750億美元，創下十多年來的低點。

對於一個擁有大量外匯儲備的國家來說，國債是一項合乎邏輯的，投資，2022年美國制定晶片法，意在防堵高端晶片輸出到中國，導致美中兩國博奕升溫，中國當然有理由連續減持美國國債。

反觀日本，2024年6月日本持有的美債金額為1兆1,700億美元，是中國的1.5倍。日本之所以成為美國的最大公債持有國，應該與近年來日本的低收益率和負收益率市場有關，持有美債對日本銀行與投資人來說，相對有吸引力。

英國是持有美債第三名的國家，2024年6月英國銀行及投資者持有7,010億美元的美債。英國購買鉅額美債，可能與美國是全球最大經濟體，美債仍被視為全球最安全的投資工具之一有關。

俄羅斯在俄烏戰爭爆發前，幾乎就出清了所有美債。各國持有美債的狀況，反映了這些國家對美國經濟的信心，同時也凸顯美債市場對全球投資者仍具一定的吸引力。

美債未償金額持續擴大

美國國會自1917年首次引進債務上限制度，規範美國財政部可承擔的國家債務數額，主要用意在於讓聯邦政府放手辦事，不需要發行每筆債務時都得先申請國會的批准。不過，自2003年以來，美國國債以每年平均5,000億美元的速度增加，美債上限成為國會對聯邦政府可以發行公債金額的最高門檻。由於醫療、社會保障等項目的必要開支逐年增加，政府稅收可能不足以支付。2009年12月，歐巴馬總統簽署了國會通過的提升美債上限法案，將美債上限從2,900億美元提高為12.4兆美元。2019年，美債發行量再次觸及債務上限，2020年又受到全球疫情嚴重衝擊，使得美國政府的舉債金額不斷攀升，拜登總統宣布自2021年8月1日起，美債的發行限額再度提高至28.4兆美元，一旦達到該債務上限，美國聯邦政府就不能再舉債。

美國財政部長葉倫與白宮經濟顧問委員會曾於2023年示警，美國國會應盡快調高舉債上限。有鑒於美債是全球基準安全資產，持有美債的國家眾多且持有的金額龐大，違約可能導致第三次全球金融危機和經濟衰退，GDP將下降，失業率上升，美國家庭的日常生活會受到多重影響，例如無法獲得社會計畫付款、社會保障或住房援助，抵押貸款和信用卡債務的利率也會上升。

財政責任法延長舉債期限

美國公共支出不斷增加，表2顯示，2024年1月美債已達34兆美元，創下歷史新高。為緩解財政赤字，參議院於2023年6月通過決議，在2025年1月1日前，暫停美國政府的舉債上限，拜登簽署《財政責任法案》(Fiscal Responsibility Act of 2023)，其中包括刪減美國國稅局(IRS)有關強化稅務執法和技術更新的資金，收回IRS對COVID-19疫情紓困未使用完畢的款項。

今年3月，拜登發表「2025年度預算計畫」，再次提出將針對全美最富有的1%美國人的所有收入徵收25%的富人稅，此一措施將打擊那些淨資產超過1億美元的人。另外，拜登也準備對年收入超過100萬美元的納稅人，課徵與工資收入相同的資本利得稅。

美國新的預算計畫有亮點

在聯邦所得稅率方面，拜登擬將聯邦公司的所得稅率，從2017年共和黨減稅方案設定的21%提高至28%，將年收入大於10億美元的大型企業課徵的最低稅負（簡稱CAMT），從現行的15%提高至21%。在海外所得課稅方面，2025年度預算計畫亦減少跨國企業在低稅率司法管轄區記賬利潤的誘因，並將其海外收入的稅率從10.5%提高至21%。

美國在2022年通過《通膨削減法案》(Inflation Reduction Act)，新訂對企業庫藏股徵收1％稅款的股票回購稅(Stock Buyback Tax)，拜登將稅率由現行的1%提高至4%，以鼓勵企業進行長期投資，而非只回饋股東與高層主管。以上增稅計畫預計將為美國國庫挹注數千億美元的資金，並用以償還公債。

「2025年度預算計畫」在租稅減免方面，包括暫時恢復2021年《美國救援計畫法案》中的擴大兒童稅收抵免，增加部分家庭的抵免金額，使低收入家庭能夠申請該抵免，並以每月分期付款方式提供一半的抵免額，使美國的兒童貧窮率減少近一半，該預算撥款將持續至2025年，可望讓美國300萬兒童擺脫貧困，並為擁有6,600萬兒童的3,900萬中低收入家庭，平均減稅2,600美元。

拜登已於7月21日宣布退選，川普很可能再度當選總統，他上任後，對於美債上限應該會有不同於拜登的作法。

(作者係廣東海洋大學台籍教授)