《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（下稱《兩岸人民關係條例》）授權政府在特定情形下，得註銷台灣地區人民的戶籍，但政府做出註銷戶籍的結果，若使人民成為無戶籍和無國籍身分的「黑戶」，該處分即顯然違憲。然而，已有多位台灣人一趟經中國大陸出境到中俄邊境旅遊，回台後竟遭政府「處罰」成了無國籍人，但因人數不多，而未獲輿論和民意代表的關注，猶如鼓舞了政府枉法濫權的信心。

單一身分制有悖「兩國論」

《兩岸人民關係條例》第9條之1第1項明定「臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照」，第2項規定「違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外」，喪失台灣地區人民身分及在台灣地區設有戶籍所衍生相關權利，以及「由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記」。這些規定的立法理由確如陸委會副主委梁文傑曾言，係因兩岸間人民採「單一身分制」或「單一戶籍制」。

「單一身分制」指兩岸人民只能在大陸地區和台灣地區間擇一設有戶籍，此係因法制上將「中華民國人民」，區分為「大陸地區人民」或「臺灣地區人民」的身分。換言之，以單一身分或單一戶籍制所建構的兩岸關係法制，其法理基礎在於中華民國憲法主張兩岸同屬由中華民國所代表的中國。因此，單一身分制有悖於民進黨推進的「兩國論」。

邊境旅遊護照無涉換身分

報載目前已有三人因曾在中國大陸領用效期為三個月、一次出入境有效的「中俄邊境旅遊護照」，遭到註銷戶籍、收繳國民身分證和註銷中華民國護照。而內政部移民署在1月13日證實，近期將對十位相同情形者做出相同處置。然而，他們曾領用的旅遊護照早已失效，且該旅遊護照也未曾使他們由台灣地區人民「轉換身分」（此為兩岸關係法制中的用語）為「大陸地區人民」，卻因政府將註銷戶籍當成「處罰」，以致曾經或將要成為無國籍的「黑戶」。

人在台灣遭政府註銷戶籍成為「黑戶」後，除對生活大為不便外，自也無法從國門出境。陸委會主委邱垂正卻假惺惺地指出，要回復身分「應檢具不具大陸身分的事實」，向移民署申請。然而，政府以曾領用過一次性旅遊護照就註銷了戶籍，絲毫不顧該護照只是封面名稱為「護照」，曾持用者並無轉換身分為大陸地區人民的事實。

事實上，「回復」在《兩岸人民關係條例施行細則》和《在臺原有戶籍大陸地區人民申請回復臺灣地區人民身分許可辦法》中，係指已轉換身分為大陸地區人民後，再「回復」台灣地區人民身分的情形。然而，使用過一次性旅遊護照並未因此轉換身分，而是被政府違憲違法地剝奪了戶籍和國籍，他們豈符合申請「回復」的法定要件？

邊境旅遊護照並非依據中國大陸《護照法》第2和3條所定，係其公民「入出國境和在國外證明國籍和身份的證件」的「普通護照」，而是依據1998年頒布的《中俄邊境旅遊暫行管理實施細則》第25條規定，簽發給「台灣居民」參加中俄邊境旅遊的「旅行證件」。因此，旅遊護照的內頁中並無「普通護照」才記載的「國籍欄」，且還在醒目的位置註明：「限隨旅遊團隊一次出入境有效。出入口岸：琿春」。而且，台灣人領用旅遊護照時，其「台胞證」仍由個人持有，顯然此護照不涉及轉換身分為大陸地區人民。

身分資格確認被當成處罰

2017年時，某顏姓領隊帶團旅遊回台後，因在網路社交平台上展示其領用過中俄邊境旅遊護照，遭人檢舉而被政府註銷了戶籍登記、國民身分證和護照，成為首位被政府「處罰」的公民，而一度變成無國籍人的案例。當時，立委黃昭順曾對此案提出質詢，而內政部移民署表示「若未涉及身分轉換，將協助他辦理身分回復」，且陸委會邀集相關機關會商決議朝「未來不容許此類行為，但以往案例不處罰、完備相關法制」等政策方向處理。

由此可知，過去不「處罰」係因相關法制尚未完備，但迄今《兩岸人民關係條例》仍未有賦予政府得以剝奪國籍身分作為處罰的規定，政府卻已將屬「身分確認」的行政事件，當成違反「行政秩序」的「行政處罰」。也因此，以行政處罰使國人成為無國籍人，應是全球僅見的案例。

政府對兩岸人民做出「身分轉換」的行政處分時，應視處分時相對人具備的法定「資格」而定，並非對已有的「行為」加以處罰。例如，台灣地區人民若確實另外具有大陸地區人民的身分，始得依法做成廢止其在台灣戶籍（連帶喪失國籍）的行政處分。

民進黨政府既已違憲認定兩岸為「兩國」，而原本就承認雙重國籍，故再以「單一身分制」註銷國人的戶籍和國籍身分，尤其還造成無國籍人的情形，不僅荒謬，且愈加證明其違憲及枉法濫權的事實。

（作者係民主文教基金會董事長）