大陸國務院公布《國務院關於出境入境管理的規定》共19條，即第841號國務院令，訂於今年（2026）9月15日施行。消息公布後，引起國際及台灣社會關注。在目前地緣政治緊張、兩岸關係敏感的背景下，台灣不少政論人士將其解讀為大陸進一步「鎖國」，這種說法是否符合841號令的內容，值得檢驗。

面對這項大陸法律與政策，陸委會有責任提醒民眾注意風險，但風險提示必須建立在法律事實上，而不能以意識形態與政治口號代替法律分析。換言之，陸委會應該提醒民眾的不是「去中國大陸很危險」、「進得去，可能出不來」，而是說明841號令究竟適用於哪些人？增加了大陸政府什麼權力？哪些權力其實早已存在？

只在執行規範而非新制度

841號令是依據《出境入境管理法》制定，而該法早於2012年通過、2013年施行。因此，不能把今年9月15日以後大陸所有出入境管制，都解釋成「841號令創造的新權力」。841號令把過去較為分散、原則性的規範，進一步具體化、制度化。

換言之，真正值得關注的，不是「北京能不能限制一個人出境」，而是在什麼條件下限制、由哪一個機關決定、適用於哪些人，以及相關行政程序如何運作。例如，第四條規定：中國公民如果因騙取出境入境證件、非法出境入境而受到行政拘留，移民管理機構可以視情況決定，在處罰執行完畢後6個月至3年內不准出境。這類規定的意義不在於「所有人都不能出境」，而在於把特定違法行為與後續出境限制建立更加明確的法律連結。

841號令另一個值得關注的，是將國家安全、刑事偵查、出口管制等因素，更明確地納入出入境管理體系。這意味著，一個人在大陸境內是否能順利離境，除了旅行證件是否有效外，也可能涉及其是否正在接受司法或行政機關調查，是否涉及國安、出口管制、國家秘密等問題。在特定情況下，限制出境的決定可以不事先告知當事人。但「存在限制出境的法律工具」，與「一般外國旅客隨時可能被扣留」是完全不同的兩件事情。前者是法律上的可能性；後者則必須有具體事實與法律依據支持。

台灣居民非一般「外國人」

解讀841號令涉及兩岸關係時，更不能忽略大陸現行法律對台灣居民的特殊分類。《出境入境管理法》第89條對「外國人」有明確定義，即不具有中華人民共和國國籍者。同時，該法所稱「出境」包括由大陸前往台灣地區，「入境」則包括由台灣地區進入大陸。但是，這並不表示台灣居民在大陸法律制度中就是一般外國人。大陸另有《中國公民往來台灣地區管理辦法》，專門規範台灣居民往來大陸。

台灣居民依其制度使用「台灣居民來往大陸通行證」，也就是一般所稱的「台胞證」。因此，目前台灣居民進入大陸的基本法律模式，仍然不同於一般外國人的「護照＋簽證」制度。841號令並未改變台灣居民赴陸的基本證件模式。若把841號令直接解釋成「所有台灣人赴陸後都可能被北京禁止離境」，這種說法顯然需要更具體的法律條文及案例支持。

需提高警覺的是特定人士

841號令真正值得國際社會關注之處，是大陸對「特定人士」的出入境管理能力進一步制度化。「特定人士」包括涉及刑事案件、重大經濟或財務糾紛、國家安全案件、敏感政治活動、特定跨境活動，以及已經受到司法或行政機關調查的人員。問題的焦點是：民眾在什麼情況下，會從普通旅客變成「特定人士」？這是國際企業、研究及科技人員、政府官員、媒體工作者及具有敏感專業背景人士才應該關注的問題。

尤其，在美中科技戰、出口管制、半導體與人工智慧等敏感領域持續發展的情況下，民眾的職業背景、所接觸的技術、商業活動及跨境往來，都可能使其法律風險高於普通觀光客。因此，賴政府對民眾赴大陸風險的說明，不能只有安全或不安全二分法，而應該建立風險分級。

法律語言中的「可以」、「可能」及「得」都有其制度上的意義。特別是在涉及行政裁量時，「可以」通常表示法律授予主管機關一定權限，而不是要求主管機關對所有人一律採取相同措施。因此，陸委會直接推論「任何赴中國大陸者都有回不了家的風險」，在法律論證上缺少中間的證明過程。

因此，陸委會對841號令評論「一般民眾可能被普遍限制出境」，至少必須回答三個問題：（一）法律規定的適用對象是誰？（二）限制出境的具體要件是什麼？（三）普通旅客在沒有違法、沒有涉案、沒有受到司法或行政調查的情況下，是否有法律依據被限制離境？

不應誇大風險製造恐荒

841號令可以概括成一句話：不是大陸突然取得一個可以普遍禁止外國人出境的新權力，而是將既有的出入境管理權力，與國家安全、司法調查、出口管制及相關監管制度連結。陸委會有責任提醒國人赴陸可能碰到的風險，但不該誇大風險，更不該用「中國大陸很危險」取代法律分析，製造恐慌。

陸委會應該告訴民眾：一般旅遊、探親、商務活動會受到什麼影響？哪些人屬於高風險的「特定人士」？841號令究竟新增了哪些權力？又有哪些權力早已存在於母法及其他法律中？一旦遭到限制出境，當事人又有哪些救濟管道？

換言之，841號令值得台灣社會討論的是：我們究竟是在面對一個「鎖國」的中國大陸？還是在面對一個把出入境管理、國家安全與司法管制進一步整合的中國大陸？兩者的法律意義完全不同。唯有台灣當局把841號令法律條文看清楚，把「一般旅客」與「特定人士」區分開來，把「法律上可以」與「實際上會不會」區分開來，台灣社會才能真正做到知己知彼，而不是只剩下政治口號與恐懼。

（作者係大學教師、陸委會前專員）