2024年12月26日，賴清德主持「全社會防衛韌性委員會」第二次會議時宣布，2025年萬安、民安演習將重新整合為「2025城鎮韌性演習」，要以不依賴國軍支援的方式、參考國際最新的經驗來設計，加速腳步打造更具韌性的台灣。但天災威脅與戰爭威脅的屬性不同，「城鎮韌性演習」要以無劇本推演，是否能達到包山包海的實際成效令人質疑，也不禁讓人想起「打造40萬民防後備軍」的「1.0模式」。

賴清德對「城鎮韌性演習」自信滿滿，認為它足以因應國際情勢的瞬息萬變，還能抵禦威權國家的軸心威脅，更誇口要維繫第一島鏈的和平穩定。但「城鎮韌性演習」是否能晉升為全面化的保護體系，加強非軍事部門的防衛機制，尤其在排除國軍的即興演出、神化地方的城鎮作戰，以及自強同心的疊床架屋下打造韌性台灣，在在令人懷疑。 

排除國軍的即興演出

賴清德強調，此次演習將「完全不靠國軍支援」，目的在凸顯民防與災防體系的自主應變，但他顯然忽略了台灣的民防與災防制度並不純熟，若缺乏國軍支援，恐怕難以展現防衛量能。例如，多數民防單位缺乏足夠人力、裝備與訓練，僅能應付基本任務，加上後備人員年齡偏高，導致系統老化，難以應變複雜的高度危機。尤其，中央在人力資源的管理上分配不均，地方政府在災害發生時缺少國軍的支援，恐怕會加劇應對的難度。

「城鎮韌性演習」將依實際情境而採「無劇本」方式進行，已讓外界擔憂沒有明確課目，與過去的演習經驗不符，勢必造成地方政府在執行層面上莫衷一是，不知所從。回顧過去演習課目皆屬「有劇本」的演訓，例如萬安演習採用防空演習的「程序訓練」模式進行，這樣能縮短應變的時間，加速應對流程。如今「城鎮韌性演習」採全數「無劇本」模式，而不放在單獨「應變訓練」的環節進行，恐怕不僅考驗單位的臨場反應，也恐讓民防演習淪為「即興演出」。

神化地方的城鎮作戰

「城鎮韌性演習」強調中央與地方的「協調機制」，概念是將每個城鎮視為一個「堡壘」，一旦災害發生，就能自主應對。把每個城鎮當作一個「城堡」，自給自足，在歐洲雖已是既有戰略，尤其2014年俄烏戰爭爆發以來，北約設立了各種指引，但台灣目前的全民國防手冊中，是以城市切分為四級行政單位，里長需要擔負「戰時協力民防團負責引導民眾進入避難處所」、「戰時協調供給水單位設置供水站」、「戰時協助安置災民，提供維生所需物資，並統計回報上級需求」等責任，里長若無法成為村里的守衛者，怎能神化地方政府負荷城鎮作戰？

隨著資訊戰與心理戰的科技日新月異，假如中央與地方沒有事先研擬一套共同因應策略，一旦假消息造成民眾恐慌與社會分裂，將讓敵對行動的首波目標得逞。尤其，現有的常態演習規劃中，要模擬這些情境，並驗證應對的能力都不明確，若不設定劇本，難保民防演習不會淪為亂槍打鳥。

自強同心的疊床架屋

賴清德宣稱「城鎮韌性演習」將會結合國防、民生、災防與民主四大目標，但除民間防災演習的萬安及民安外，對於如何納入後備動員的自強、同心演習並未做任何說明，加上四項演習的課目重疊，卻沒有各自的目標，如何能以「城鎮韌性」作為核心？

尤其，萬安、民安演習為主要權責機關調度地方資源，「自強、同心」則是支援機關調度後備軍人或武器的動員訓練，這類空泛的目標容易導致資源分散與執行困難，例如演習中如何平衡軍事威脅與自然災害的應對，如何即時提升民生與國防能力，沒有明確的行動指南將使演習流於形式，背離實質韌性的提升手段，甚至淪為疊床架屋的民防系統。

「城鎮韌性演習」提及要應對「高強度灰色地帶行動」與「瀕臨衝突狀態」，這類情境是否與現行編組法規的內容一致？根據《民防法》、《全民防衛動員準備法》和《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》，各地方政府與單位在戰時須編組四個民防系統組織，由中央主管機關指揮。換句話說，就是必須整併民防總隊、民防團、特種防護團、聯合防護團四個民防系統，但總則卻未提及如何應對「高強度灰色地帶行動」與「瀕臨衝突狀態」，可見演習的內容過於抽象，情境設定又無明確目標，如此多頭馬車的民防體系，在操作上難以發揮具體的韌性。

結語

「2025城鎮韌性演習」試圖為台灣建立更全面的防衛體系，但從目前的政策設計與實務經驗來看，具體執行面臨嚴峻挑戰，包含排除國軍的即興演出、神化地方的城鎮作戰，以及自強同心的疊床架屋，都缺乏具體的策略整合與行動落實，很難真正強化台灣的防衛能力與社會韌性。

《貞觀政要》云：「備豫不虞，為國常道」。演習若無實際策略與指導方針，不僅流於形式，也會勞民傷財。賴政府理應整合資源、完善法規，方能在危機中洞燭機先，以免「城鎮韌性演習」成為暗夜吹哨的壯膽民防。

（作者係台灣國際戰略學會副研究員）