10月6日，美國聯邦參議院外交委員會主席里契（Bob Risch）提出名為「嚇阻中華人民共和國侵略台灣法」（Deter PRC Aggression Against Taiwan Act）的法案（下稱「嚇阻中國侵台法案」），要求由美國國務院與財政部領導成立「中國制裁工作小組」，任務包括識別中方企圖對台灣取得實體或政治控制後，美國可立即實施的制裁目標與經濟措施。

法案的「國會意見」（sense of congress）指出，如果中共所擁有、控制或指揮的軍事或非軍事實體，支持推翻台灣的治理體系、占領台灣控制或管理下的任何領土，以及破壞台灣領土完整，美國應立即實施制裁。另外，中國政府或中共採取海上封鎖、奪取外島，或對台灣發動重大的實體或網路攻擊，削弱其政府機構運作或提供基本服務的能力，美國也應予以制裁。這項法案是參、眾議院多項立法倡議之一，旨在凸顯美國國會將持續對中國針對台灣的任何舉動採取強硬立場。這些法案須經參、眾兩院通過文字一致的版本，並由總統簽署，才完成立法。

該法案的幾項特點

其一，預防性立法思維。里契參議員作為外交委員會主席，長期關注印太地區安全議題。面對大陸日益增長的軍事威脅，認為美國須建立更具前瞻性的嚇阻工具，而非等到危機爆發後匆忙應對。這種預防性立法思維，反映出美國對台海局勢的高度關切。

其二，法案目標旨在建立預防性經濟制裁機制。包括預先識別制裁目標，建立大陸軍事、政治、經濟關鍵人物和實體的制裁名單，涵蓋支持對台軍事行動的各個層面。同時，制定多層次的制裁措施。設計從個人制裁到企業制裁的多重選項，包括資產凍結、出口管制、金融制裁等不同強度的經濟懲罰。同時，建立快速啟動機制，確保在台海危機發生時，相關制裁措施能在最短時間內生效，避免冗長的行政程序。

其三，成立工作小組架構，涵蓋國務院與財政部聯合領導體系。國務院職責包括外交政策協調、國際制裁合作、盟友關係維護、制裁目標政治評估。財政部職責範圍包括金融制裁執行、資產凍結操作、銀行系統監管、制裁技術實施、跨部門協調機制。透過建立常設性工作小組，定期評估及更新制裁名單、措施調整，並與國防部、商務部等相關部門保持密切合作。設立危機應對中心，確保在台海緊急情況下，相關制裁能在數小時內做出並立即執行。

其四，制裁目標範圍包括軍事與非軍事雙重目標。軍事目標包括解放軍高級指揮官、軍工企業、國防科技公司、軍事研究機構；政治目標包括中共高層領導人、對台政策制定者、宣傳部門負責人；經濟目標涵蓋支持軍事行動的民營企業、關鍵基礎設施、戰略物資供應商；科技目標包括人工智慧企業、半導體公司、網路安全機構、軍民融合項目。

其五，法律性質定位。屬於聯邦法律層級，具有約束行政部門的強制力，以及外交政策與國家安全的立法範疇。該法案將與《台灣關係法》、《台灣旅行法》、《台北法》等現行對台法律形成完整的法律體系，強化美國對台承諾的法律基礎。此法案賦予總統在特定條件下啟動制裁權力，同時要求行政部門定期向國會報告制裁準備情況，體現國會立法部門對行政部門的監督職能。

其六，法案的國際法依據與合法性問題。單邊經濟制裁在國際法中的合法性一直存在爭議，特別是當制裁涉及第三國利益時。支持論點：（1）國家主權原則：美國有權決定與他國的經貿關係；（2）自衛權理論：保護盟友免受侵略威脅屬於集體自衛；（3）人道主義考量：防止武力衝突保護平民生命。質疑論點則以為，域外管轄權過度延伸缺乏法理基礎，可能違反WTO的非歧視原則。

儘管存在爭議，美國通常會依據其國內法和國安需要實施單邊制裁，並透過其金融體系的全球影響力，確保制裁的實際效果，再尋求盟友支持形成多邊制裁聯盟，以結合兩種模式的優勢。

檢討制裁俄國的得失

值得關注的是，美國在俄烏戰爭的制裁經驗中，其實是成功與失敗教訓交叉。就成功經驗來說，SWIFT系統排除且有效切斷了俄國金融聯繫；能源制裁逐步減少歐洲對俄國的依賴；科技制裁限制俄國軍工產業發展；個人制裁對俄國精英階層造成壓力。但失敗教訓也不少，例如制裁準備不足導致初期執行混亂；部分國家執行標準不一致；俄國找到替代貿易夥伴規避制裁；制裁對阻止軍事行動效果有限。

對俄制裁的經驗顯示，預先準備的制裁機制比臨時制定有效。制裁雖對俄國經濟造成重大衝擊，但未能阻止戰爭爆發，而且俄國透過與中國、印度等國的貿易抵消了制裁的影響。另外，制裁確實限制了俄國獲得先進技術，但短期內未能根本改變戰場態勢。

中國與俄國大不相同

中國經濟體量與俄羅斯有根本性差異，（1）中國是「世界工廠」，在全球製造業供應鏈中占據核心地位，制裁中國可能引發全球供應鏈危機。（2）中國與全球各國都有密切貿易往來，制裁效果可能被其他貿易夥伴的增加抵消。（3）中國擁有相對完整的金融體系和人民幣國際化進程，對美元體系的依賴程度低於俄國。（4）中國經濟體量是俄國的10倍以上，其對全球經濟的重要性遠超俄國。這意味著對中制裁不僅成本更高，規避制裁的能力也更強，制裁效果的不確定性大幅增加。

該法案旨在以俄烏戰爭中美國經濟制裁俄國的經驗，援引至一旦中共武力攻台，美國也將經濟制裁中國，其效果恐低於美國對俄國的經濟制裁。

（作者係佛光大學公共行政與國際事務學系副教授）