江蘇省和浙江省是同級行政單位，因為都是「省」。青田縣和天台縣是同級行政單位，因為都是「縣」。北京市和灤州市都是「市」，是同級行政單位嗎？當然不是，北京市書記是副國級，而灤州市的書記是正處級，低了五級，為什麼？因為是不同的「市」。

清朝地方行政機構分三級

中國歷史上有很多不同的地方行政單位，依出現時間，有郡、縣、州、府、道、路、軍、監、省、司等。同樣的名稱在不同朝代可能很不一樣，例如漢朝的「州」比明、清時代的州地位高很多。但在同一時代，同一名稱的行政單位應該是同級的，但民國以後才有的「市」卻不一樣。

清朝地方行政機構分為三級：省、府、縣，也有少數特殊的省、府、州，或省、州、縣。另外有一級「道」在省、府之間，但不算正式行政區，而是省政府的派出單位。道員算是省政府官員，派到地方管理政務。

民國成立後，北洋政府廢掉了府和州，把道改成正式行政區，成為省－道－縣三級。北伐前後，國民政府又廢掉了「道」，成為省－縣兩級。但一省要直接管理幾十個甚至上百個縣，太不實際，於是又設立行政督察區，像清朝的道是省政府的派出單位，每區由一專員領導。

民國之後出現市政府

民國還出現了一種新的行政區：市。市本來是農業社會人口聚集交易的場所，在鄉村也會有市集。但官商富人聚集的縣治，金錢驅動貿易，有更大的市集；又因防禦及治安建有城牆；所以稱為「城市」。到資本主義興起，城市發展更大，逐漸形成新型的都會。舊的政府機構慢慢不能滿足居民的要求，開始出現自治性質的市政管理機構，作為輔助機構，但還不能取代正式的政府單位。

中國第一個正式的市政府應該是民國10年（1921）廣東軍政府成立的廣州市：「廣州市為地方行政區域，直接隸屬於省政府，不入縣行政範圍。」同年，北洋政府也頒布《市自治制》，規定了兩種市：特別市在省之下，地位相當於縣，也就是後來的省轄市；普通市則在縣之下，相當於鄉鎮，也就是後來的縣轄市。

民國19年，國民政府又訂立《市組織法》，多了一種地位更高的市，直屬行政院，稱為院轄市或直轄市，與省平行。之後陸續成立了12個院轄市。於是有了三種地位不同的市，如只看地名，某某市，看不出是哪一級的行政組織。不知道為什麼都要叫做市，若創造不同的名稱，例如都、市、邑三級，則一目瞭然，立刻知道是哪一個層級。

1949後從二級變成三級制

1949年新中國成立，繼承了民國的地方行政制度，但也瞭解到省、縣二級制，管理不方便，於是成立了相當於以前行政督察區的「地區」，成為省縣之間的組織，但不設人民政府，只設黨委。

改革開放後推動城市化，在行政組織上有一個重大的改變，就是設立「地級市」，主要是由「地區」轉換。地級市是正式的行政機構，不止有黨委，也有市長。中國的地方行政組織正式從二級制變成三級制。

從表面看，現在以「市」為名的行政組織有三個不同級別：直轄市（省級市）、地級市、縣級市，分別與省、地、縣平行，但實際上更為複雜。

三種市中地位最高的是直轄市，只有4個：北京、上海、天津、重慶。雖說與省平行，但他們的市委書記通常是政治局委員，是副國級。而省委書記是正部級，低了一級。

地級市還分三類。最高級是「副省級市」，全國共有15個。雖然屬於省管轄，但副省級市的書記和市長是副部級，享有省級經濟管理權。財務直接與中央政府掛鉤，部分項目審批可獨立申請。各省省會（包括自治區）如非副省級市（大部分不是），則是次一級。書記通常也是省委常委，所以是副部級。除了這兩類，其他的地級市就是普通的地級市了，領導是正廳級，稅款必須先上繳省級財政，才能分配，而且需上級審核。

不論是直轄市、副省級市，還是普通地級市，下面一層的地方行政單位是縣。推動城市化後「撤縣設區」。直轄市的縣全改為「區」，地級市也有不少縣改了。就像「市」有不同級別，「區」也是一樣。直轄市下的區與地級市平級，是正廳級；副省級市下的區是副廳級；而普通地級市下的區，則和縣一級，是正處級。

除了縣改區，地級市下的縣也有改成「市」的。這種「市」是縣級市，與縣一樣是正處級，但行政上比縣有較大權力。縣級市常由省政府直管或地級市代管，在省級層面有更多話語權，政策更靈活，自主權更大 。

縣或區下一級的地方行政組織則不完全一樣。縣以下設鄉或鎮；區以下除了鄉鎮外，在人口集中區域則設街道辦。鄉、鎮為大家熟知，但可能以為街道辦是街道大媽自發的組織，其實街道辦事處是區政府的派出單位，在地級市與鄉鎮平行，是正科級；在直轄市則與縣平級，是正處級。所以北京市的一個街道辦書記或主任，是與縣長同樣級別的官員；因為是區的派出機關，不算獨立的地方行政機構，所以沒有街道人民代表。

中國大陸地方行政組織會這麼複雜，主要原因當然是正處於從農業轉型成工業社會，摸著石頭過河，一直在找尋最適當的制度。

（作者係旅美政治評論員）