行政院院長卓榮泰已不副署了8項立法院議決通過的法律案，且在面對抨擊時，還自比為電影《少林足球》中的守門員，稱他即使被打也必須扮演這樣的角色。卓院長自比為少林足球隊中先後被抬下場的「四師兄」和「二師兄」，這種比擬若非出於對憲政民主的無知，就是為了民進黨政權的利益，蠻橫地再度升高了無恥度。

卓榮泰應比為梨花隊隊長

西方憲政主義的要旨在於，政府的權力必須受到限制與控制，人民權利才可免於政府的侵害而獲得保障。而在政府權力中負責執行的行政權，由於很多事務須以強制力和合法暴力為後盾，更是最主要須予以限制和控制的權力。

然而，卓榮泰自比為被打也要撐下去的守門員，但他擋下對手每個攻門的球，卻無一涉及侵害人民權利，有些反而還涉及賦予人民的權益。因此，卓榮泰其實應該被比擬為最新電影《功夫女足》中的梨花隊隊長，帶領著裝得楚楚動人和可憐，卻善於打拐子的隊員，而且自己還有項「美瞳大法」的絕技，能使人心智陷入迷幻之境。

在野黨和不少媒體對於卓揆不副署的批評，強調副署制度是為「制衡」總統，故而卓揆不副署就是在制衡賴總統。卓榮泰對此僅回應，副署制度不是為了制衡總統，但卻說不出副署源自於何種民主制度的理路。即使如此，賴卓體制面對在野黨的調侃，心中應當會偷笑他們只會打出空包彈。事實上，副署制度與制衡無關，但不副署立法院議決的法案，則確實造成了行政專制體制。

大法官誤解了制衡的意義

司法院大法官院釋字第419號解釋將閣揆的副署當成制衡總統的機制，誤解了副署與制衡是不同理路的民主原理。該號解釋的理由書中，除謂「採內閣制之國家或雙首長制之國家，基於元首與閣揆間制衡之機制，…」，又謂「行政院無論學理上及實際上皆係由院長主導之獨任制官署，論者以總統與行政院院長兩種職位互有制衡之作用，非無理由」，因而認為憲法第37條「總統公布法律、發布命令須經行政院院長之副署」屬制衡機制。

大法官和我們常談到「權力分立與制衡」，即表示權力分立就是為了制衡。然而，美國打贏獨立戰爭、脫離英國後，制憲先賢於討論新國家要採行何種政治制度時，因獨立建國也正是因不滿英國「國會至上」所做的決定，於是才另以成文憲法創立「三權分立與制衡」的憲政體制。

僅由美國獨立與制憲的過程即可知，大法官謂內閣制國家的元首與閣揆間具有制衡機制，這是一大誤解與誤導。再進一步試問：以英國國王為無實權的虛位元首，副署若是英國首相制衡英王的機制，那麼會是什麼權和什麼權的分立呢？或者，副署應是因「君主主權」所掌有的權力移轉至代表「人民主權」的國會，而首相則是以國會多數黨議員及其等領袖的資格實際執掌政權，從而英國的議會民主制並無權力分立，自也就無所謂「制衡」機制的存在了。

「制衡」（checks and balances）在美國制憲會議的討論中，原是指涉國會參、眾兩院之間的關係，並非三權分立的政府運作。此外，美國政治學者魯茲（Donald S. Lutz）指出，checks主要是指一種制度設計，可使政府各部門間相互阻滯、設限或放慢做成最終決定，以促進審慎商議與防範單一黨派在分立的三權部門中坐大﹔balances則指政府職位的任期各不相同且交錯，如參議員任期6年，眾議員任期2年，而參議員每二年改選三分之一，以及以不同的選區單位選出充任各部門的職位者等。

卓創造行政專制政治奇蹟

即使美國總統也只擁有「覆議」權，亦即退回國會所通過的法案請國會再表決，這才是權力分立的「制衡」。然而，卓揆並無民選的正當性基礎，卻把副署當成了職權，以不副署使國會的立法無法生效，已使得台灣創下選舉的行政專制「政治奇蹟」。

公布法令由元首「正署」各國皆同，其意義只在於其係國家的代表人。因此，若另規定元首公布法令須經「副署」才生效，即表示法令應由副署者執行及向國會負責。憲法在台灣增修後，雖然多所仿效法國第五共和的「半總統制」，但此制係以「議會制」為基礎架構下，再賦予直接民選的總統亦擁有一定程度的權限。例如，法國和我國總統對國會議決的法案均有「覆議權」，這即是所以稱為「半」總統的重要機制。然而，若就閣揆擁有的「副署權」，其意義與運作即應以「議會制」的原理為準。換言之，閣揆對國會議決之法案即應副署，這是應遵從多數民意的「義務」，而不是權力。

結語

憲法增修條文只明定總統任命若干人事無須經行政院院長副署，且憲法及增修條文未在規範行政院的專章和專條中，明定副署為行政院院長的職權。因此，副署既然源自我們慣稱為「內閣制」的西方「議會制」，自應依循議會民主的運作原理為準據，認定副署為須遵從國會多數意志的憲法義務和責任。

（作者係民主文教基金會董事長）