2月10日下午，賴清德邀集五院院長在總統府「國政會商」，開場致詞時除表示「根據中華民國憲法賦予的權責」外，也指出此會商可「建立溝通平台，明確憲政分際，團結國家，化解紛爭」、「更為憲政體制寫下了歷史的新頁」。然而，總統召集國政會商並未事先公布主題，也未明確指出係根據憲法哪條規定，讓人從中嗅出「鴻門宴」的味道。

鴻門宴會商非總統職責

五院院長國政會商結束後，正如大家事前的猜測，賴清德的目的是針對立法院已議決的總預算案。韓國瑜雖以立法院長身分出席，但院長只是須中立主持立法議事的主席，所以賴清德找來其他四院院長會商所舞的劍，顯然是指向韓國瑜所屬政黨的國民黨立委。韓國瑜在會商中呼籲民進黨不要覆議及大罷免，賴則回應「菩薩畏因，眾生畏果」，隱喻國民黨立委刪凍總預算是「因」，才造成大罷免的「果」。

大多數媒體和評論者認為，總統召集五院院長「國政會商」係行使憲法第44條的「院際協調權」，並稱此次成局乃憲政史上的首例。事實上，政府機關發布職權行使依據的消息或公文時，並不會僅泛稱係根據某法賦予的權責，而會明確指出係根據某法的第幾條條文，此是政府機關行事的基本功。

因此，賴清德僅說明係根據憲法賦予的權責，既意味了「國政會商」並非依據憲法第44條，更還藉此宣示總統具有統合五院的最高權力和憲政權威。由此可真正了解他為何說「為憲政體制寫下了歷史的新頁」。然而，不論賴清德的當選僅獲40%相對多數選票，以他身為民進黨主席，就已失去在院際間作為協調者的正當性。

故而，這場五院院長的國政會商只不過是一齣戲，意在為大罷免建構正當性基礎。而整齣戲的要旨，則是向民眾訴說，總統有心推展國政，但卻受到立法院在野黨的阻撓。

賴無權調解行政立法爭執

事實上，總統的「院際協調權」是根據憲法第44條「總統對於院與院間的爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之」的規定，此在憲法學上又可稱為「權限爭議處理權」、「院際調解權」或「中立權」。而該條中「除本憲法有規定者外」的規定，係排除總統得進行院際會商解決的情形。

老一輩憲法學者且擔任大法官多年的林紀東教授認為，憲法第57條已明定行政院向立法院負責的各種方式，如施政報告、接受質詢、提請總統核可後的覆議等，即是憲法定有解決這兩院爭執的程序。故而，行政院和立法院之間就職權上的爭執，自不屬於總統得進行院際調解的事項。

由此可知，總統就行政院和立法院間發生爭執的總預算案，不循核可提出覆議的憲政程序解決，實質上是以在民進黨主席及執政者的立場，假總統之名，召開五院間的國政會商而已。換言之，賴清德既是院與院間爭執的一方，實際上也是執政黨和在野黨間爭執的一方，他根本沒有適用憲法「院際協調權」的正當性。故而，賴召集國政會商並非他所說的「明確憲政分際」，反而是混亂了憲政分際。

林紀東教授還認為，即使涉及其他院際間的權限爭議，其解決本也有聲請司法大法官解釋憲法的憲政制度可資依循。故而，總統得以行使院際協調權的空間甚小，即使行使了，也僅具有象徵性的政治意義。何況，院際間未必真會發生屬於憲政制度上的爭執，而院際協調權也並非真能解決爭執。

賴清德召集五院院長會商國政，既未指出係依據憲法第44條，也未使用「院際協調權」或「院際調解權」的說法。故而，他召集了憲政史上所謂首次成局的「院際協商」，只是出於誤解。2012年11月21日，馬英九曾召集行政院長陳冲、立法院長王金平及考試院長關中，就推動年金改革事聽取權責機關簡報及會商，這當然也是總統召集的院際「國政會商」。因此，無論賴清德是行使「院際協調權」或「國政會商」，都不能算是「首次」。

少數政府是賴所畏之因

賴清德在春節假期間才想要召集五院院長會商國政，是抓住了民眾仍存留「普遍王權」的心態，才會在小年夜談話時，先呼籲「朝野和諧」、「社會團結」，假期後再以國家元首的道德制高點召集五院院長會商。此舉的目的，無非是要訴說民選總統是最高執政者，但卻遭立法院在野黨一直「作亂」。故而，唯有大罷免可讓民進黨有機會贏得立法院過半席次，才能為總統掃除執政的障礙。

法國總統馬克宏過去一年多來任命了四位總理，造成政局不穩的「少數政府」，也被指控「偷走了選舉」並被要求下台。賴清德召開國政會商的「因」，正是畏懼民眾認清他也是馬克宏。

（作者係民主文教基金會董事長）