台灣人張立齊去年元旦就領到大陸核發的「定居證」，被陸委會以確定曾領用即屬違法為由，「廢止」其在台灣的戶籍登記。儘管該證早已失效近一年，但陸委會副主委梁文傑強調失效與否，「不是本會考慮的範圍」。　

梁文傑還舉例及警告，2017年曾有顏姓導遊帶團到中俄邊境旅遊，因違法持用大陸簽發效期三個月的一次性旅遊護照，所以依法註銷了戶籍。原來，民進黨執政後，把未符合法律規定的「轉換身分」，早就歪曲成「行為」違反行政秩序或義務，而應處罰的「行政犯」。

單次旅行護照未轉換身分

中國大陸為促進中俄關係與交流，1998年就開辦「中俄邊境旅遊」業務。台灣人若經由大陸到中俄邊境旅遊，依大陸的《中俄邊境旅遊暫行管理實施細則》第25條規定，須申辦「旅行證件」，由「公安機關簽發一次旅遊有效的護照」，台胞證則仍由個人保存。顯然，這種護照是一次性旅行證件，無關由台灣地區人民身分轉換為大陸地區人民。而且，此種性質為旅行證件的一次性旅遊護照，也不是大陸《護照法》所定用於在國外證明國籍身分的證件。

顏姓導遊從未在大陸地區「設有」戶籍，更未曾以海外華僑身分申領過大陸的護照，卻遭以違反《兩岸關係條例》第9條之1，「無預警」地被註銷戶籍和繳回國民身分證。當時曾有內政部移民署官員表示，此情形的處置要視有無「轉換身分」而定，這也應是法律規定的原意。然而，顏姓導遊最終還是被認定已是「大陸地區人民」。

台灣人轉換身分為大陸人民後，仍可依《在台原有戶籍大陸地區人民申請回復台灣地區人民身分許可辦法》回復台灣人民身分，但須因是在大陸「設有」戶籍，或領用大陸地區護照。顏姓導遊係因「領用護照」而被政府認定為大陸地區人民，依該辦法第4條第1項第1款規定，須繳驗的證明文件為「放棄持用大陸地區護照之相關證明文件」。

然而，顏姓導遊曾持用的是一次旅遊進出就失效的旅遊護照，何來「放棄」？且該如何得到大陸開具的證明文件？嗣後顏姓導遊應已「回復」台灣戶籍，但令人好奇的是，他是以哪些文件申請，而主管機關又係用哪些法規而准許的？

不應用行政解釋增加限制

《兩岸關係條例》第9條之1第1項明定，台灣地區人民「不得」在大陸地區設有戶籍及領用護照。條文未規範領用大陸的「居民身份證」，係因設有戶籍的同時，即須領用身分證。同時，海外華僑雖未在大陸設有戶籍亦可申領護照，故條文才亦明定也不得領用護照。

然而，今年4月陸委會以「令釋」將領用大陸的「定居證」，認定即構成違反第9條之1所定「設有戶籍」的行為，因而以同條第2項規定，廢止張立齊在台灣的戶籍。此情形係行政解釋增加了法律所無的限制，已違反了憲法第23條所定的法律保留原則。

戶籍登記代表以「身分」所形成的法律關係，這種法律關係的設定、變更或喪失，須視是否具備與成就該身分的法定條件而定。是以，台灣戶籍所以遭陸委會廢止，是因人民在兩岸具有「雙重身分」的情形時，政府可對之做出「不利益行政處分」，「強制」轉換其身分成為大陸地區人民，因而喪失以台灣身分所衍生的法律關係。然而，政府做出此種行政處分的性質，依法並不應是對人民「行為」的處罰。

以敵國論把張當成行政犯

梁文傑稱，張立齊一有申領定居證的「行為」就違法，這是把他當成該處罰的「行政犯」看待。行政犯係指行為違反維繫公共生活之秩序與義務，原則上由行政機關依行為時有效的行政法規，而對之做出制裁性的處罰。例如，行為一經違反《道路交通安全規則》即應處罰，但也有如金融機構違反金融法規時，主管機關可先命令限期改善，若逾期仍未改善，才對之做出裁罰。

事實上，《兩岸關係條例》的「罰則」包括了刑罰和行政罰，但廢止戶籍並不在其中，且《行政罰法》明定各種行政罰的種類，也不包括「廢止戶籍」。

前開條例第9條之1雖有「不得」在大陸地區設有戶籍，以及「違反前項規定」的用語，但也僅指成就「在大陸地區設有戶籍」的情形時，則發生「喪失」台灣戶籍的法律效果。因此，張立齊雖有在大陸申請設戶籍的「前置行為」，但他並未達致「設有」大陸地區戶籍的事實，陸委會廢止其戶籍即為違法濫權。

前南投縣議員史雪燕是以陸配身分來台定居，去年竟遭內政部以「未放棄中國籍」為由，「解除」已卸任一年多的議員職務，這是無視《兩岸關係條例》而強為執行違憲的「兩國論」。而陸委會廢止台灣人的戶籍時，雖強調一個中國原則下的單一身分制，但強制轉換人民身分的濫權，等於是把「敵國論」硬塞進兩岸關係的法制中。

（作者係民主文教基金會董事長）