筆者經常接到朋友的詢問：同樣是聯合國大會（簡稱聯大）通過的決議，為什麼2758號決議具有這麼強的法律效力，能讓聯合國系統在短時間內更換中國的代表，而最近這幾年高票通過涉及俄烏議題的多項決議，對俄烏戰爭卻沒有產生實質影響？此外，美國知名的台海問題學者葛來儀，在其相關著述中也多次質疑聯大2758號決議的法律效力。

眾所周知，聯合國的權力中心是安全理事會（簡稱安理會）。按照聯合國憲章的規定，安理會通過的決議一般都有法律約束力，特別是在涉及全球和地區安全議題上的，只要是安理會五個常任理事國一致同意（至少不反對）並獲得通過的決議，就能得到較好的執行。其中典型者如1991年11月29日安理會通過的第678號決議，授權聯合國會員國對入侵科威特的伊拉克進行軍事打擊，最終恢復兩國邊界。

涉內部事務才有法律效力

同樣按聯合國憲章的規定，聯大通過的決議只有在涉及聯合國的內部事務時，才有法律效力或約束力。這些內部事務主要包括：接納新的會員國、停止會員國的權利、將會員國除名、審核聯合國預算、會員國會費分攤，在聯合國內部設立輔助機關等。對於那些在本質上不屬於聯合國內部事務的議題，如俄烏衝突、巴以衝突、環境治理、公共衛生、糧食危機等，聯大只能發出呼籲、提出倡議或建議的權力，此類決議無論對聯合國系統或其會員國，都沒有法律效力。因此，最近幾年聯大雖圍繞著俄烏議題高票通過多個決議，但對俄烏戰爭的進程並無實質影響。如果有影響的話，主要體現在國際道義層面。

而2758號決議要解決的根本問題，是在當時中國的兩個政治團體（即中華人民共和國政府和蔣介石政權）中，選擇哪一方作為中國在聯合國的唯一合法代表。這個問題顯然既不是接納新的會員國，也不是停止會員國的權利，更不是將會員國除名，而是在一個既有會員國（中國）內部的兩個自稱有權代表中國的政治團體中，選擇其中一個作為中國在聯合國的唯一合法代表。這個選擇權屬於聯合國而非中國，更非中國內部這兩個相互競爭的政治團體。

聯合國可決定何方代表中國

說這個選擇權屬於聯合國而非中國，可能有人會不解。但事實就是如此。1949年10月中華人民共和國成立後不久，台海兩岸圍繞著中國在聯合國的代表權問題就展開了激烈的爭奪，而兩岸各自背後是以蘇聯和美國為首的東西方兩大陣營；因此這種爭奪實際上也是兩大陣營在聯合國角力的縮影。或許是為了使這種競爭有章可循，聯大於1950年12月14日通過了題為《聯合國承認會員國代表權》的第396（5）號決議，其中規定：「凡遇主張有權代表某一會員國出席聯合國者非止一方，而該問題又為聯合國的爭執點時，則此問題應依憲章宗旨原則並就個別情形予以審議；凡遇此種問題發生時，應由大會審議之，…。」

此後，聯大幾乎每年都圍繞著中國代表權問題展開博弈。1950年代，美國主張「暫緩討論」的提案均獲通過。進入1960年代後，聯大的力量對比變化趨勢明顯對台灣不利，美國為了繼續支持台灣，從1961年起主張這個問題是「重要問題」，需經聯大以超過三分之二多數同意才有效。這樣拖過了1960年代。到1971年第26屆聯大討論此事時，美國以「驅逐中華民國為重要問題」提案首先被聯大否決，意味著此問題只需聯大簡單多數（超過50%）通過即可。美國又提出「雙重代表權」（即兩岸皆可成為聯合國會員）方案，但未經表決，即因2758號決議的率先通過而成為廢案。

2758號決議通過後，聯合國系統內的各機關和專門機構很快依據該決議，接納中華人民共和國的代表為中國的唯一合法代表。而決議文本中所稱的「蔣介石的代表」、時任台灣外交部長的周書楷先生，早在該決議尚未表決但能預見到表決結果的情況下，為了避免被當眾「驅逐」的尷尬，自行宣布退出聯合國。這就使得2758號決議過程較為順利，實際上加強了它的法律效力。

多數國家遵守習慣國際法

不過，前述聯大第396（5）號決議中還有如下條文：「大會或大會駐會委員會對此種問題所採取之態度，就其本身而言，並不影響各會員國個別與該有關國家間之直接關係。」也就是說，選擇特定方為某會員國在聯合國合法代表的聯大決議，只對聯合國系統內的各機關和專門機構（如聯合國糧農組織、經社理事會、人權委員會、國際法院等）有法律效力，而對聯合國各會員國並沒有約束力，對聯合國之外的其他國際組織也沒有約束力。

但2758號決議通過後，很快有大量國家把外交承認從台北轉向北京，也有大量不屬於聯合國系統的國際組織接納中華人民共和國的代表為中國的唯一合法代表，台灣方面的代表要麼被排除出去，要麼經過協商更名後保留下來。這說明2758號雖對聯合國會員國和其他國際組織沒有法律約束力，但絕大多數會員國和國際組織仍然願意遵循該決議。這種現象在法理上屬於習慣國際法，即大家約定俗成，遵守某些本來對自己沒有強制約束力的國際組織決議、多邊國際條約、國際習慣或規範，久而久之就形成共識和行為模式。這也是2758號的法律效力來源之一。

最後總結一下，聯大2758號決議的法律效力，至少來自三個方面：(1)它屬於聯合國內部事務，聯合國大會有權通過表決做出決定；(2)1950年的聯大396(5)號決議為聯大2758號決議的法律效力，提供了直接的法律依據；(3)國際社會的其他成員遵循聯大2758號決議，源於對習慣國際法的遵守。希望葛來儀們以後在質疑聯大2758號決議的法律效力和聯合國大會的造法功能時，先研讀一下聯合國憲章的相關規定，熟悉聯合國大會關於這類問題的既有決議。

（作者係上海交通大學台灣研究中心副主任）